Acção Popular e Ambiente, dois amigos para a vida

Na esteira de Robin de Andrade a acção popular é um “direito de acção judicial que consiste na faculdade de exigir aos órgãos jurisdicionais a prestação de uma actividade contenciosa destinada à resolução de determinados litígios através da efectivação da garantia jurídica dos direitos ofendidos” ¹. As origens da acção popular são antigas. No Direito Romano, a actio popularis conferia a todo e qualquer cidadão a legitimidade para instaurar acções com vista à protecção de interesses públicos. Este instituto volta a ter relevância no Direito moderno e foi crescendo em Portugal como verdadeiro direito político, inserindo-se no capítulo “direitos, liberdades e garantias” da CRP, entendido como um instrumento de participação e intervenção democrática dos cidadãos na vida pública, de defesa dos interesses da colectividade. Com efeito, já na versão originária da CRP de 1976 se estabelecia no seu artigo 49º/2 um direito de acção popular nos casos estabelecidos na lei, sendo no entanto, no âmbito da revisão constitucional de 1989, que esse conceito é configurado de forma ampla na actual redacção do artigo 52º/3 da Constituição da República Portuguesa. Mais do que uma história a contar, parece-me premente analisar como esta actio ganhou expressão no nosso contencioso administrativo.                                                                                                                        Dito isto, para começar a análise desta figura tão paradigmática, proponho-me a avaliar uma querela doutrinária desenvolvida a partir da criação da lei que a regula. Apesar da Lei de Acção Popular (Lei n.º 83/95, de 31 de Agosto) desenvolver uma vertente objectiva de acesso à justiça (artigo 20º CRP) “veio ainda agravar mais a confusão entre a tutela objectiva e a protecção subjectiva, já presente no texto constitucional” ², pois se olharmos para o artigo 1º/1 da LAP, parece que o actor popular ao defender interesses constitucionalmente protegidos (saúde, ambiente, etc.) está a agir em prol de interesses próprios regulados no artigo 53º/2 a) do Código de Procedimento Administrativo. Contudo, segundo o Professor Vasco Pereira da Silva, a acção popular nunca pode tutelar interesses subjectivos stricto sensu, visto que, o artigo 2º/1 in fine da LAP diz expressamente o seguinte: “São titulares do direito procedimental de participação popular e do direito de acção popular quaisquer cidadãos no gozo dos seus direitos civis e políticos e as associações e fundações defensoras dos interesses previstos no artigo anterior, “independentemente de terem ou não interesse directo na demanda”. Assim, a acção já referida move-se pelo interesse na defesa da legalidade e na protecção de bens públicos.                                                                                                   

 Neste âmbito, cumpre esclarecer o significado de interesse difuso. Em termos gerais o interesse difuso é um direito subjectivo público, conferindo um poder-dever por parte do Estado. Ora, o interesse difuso não possui um sujeito e um objecto determinados manifestando-se de forma plural e tem por objecto bens não susceptíveis de apropriação exclusiva. Isto permite-nos desde logo distinguir um interesse difuso de um interesse colectivo, pois este último, permite-nos identificar um grupo que é titular do interesse, ou seja, tem um sujeito concreto.

Importa ainda nesta sede fazer referência à questão da legitimidade activa na defesa destes interesses difusos. Quando falamos de legitimidade em sentido lato, falamos na possibilidade de uma determinada pessoa poder ser parte activa numa determinada acção. Esta função concretizadora tal como referi, não funciona quando falamos de interesses difusos visto que a tutela destes não é possível de ser concretizada em pessoas ou entidades determinadas. Contudo o acesso à tutela jurisdicional efectiva está bem presente na acção popular, na medida em que se tem que legitimar o acesso à justiça por pessoas indiferenciadas na defesa dos seus interesses pluri-individuais. O artigo 9º/2 do CPTA oferece, nesta matéria, a possibilidade de defender “valores e bens constitucionalmente, protegidos como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado e das Regiões Autónomas e das autarquias locais”. Cabe indicar que a legitimidade administrativa nestes casos é aferida, como o preceito do CPTA refere, “nos termos previstos na lei”, pelo que teremos que fazer a remissão imediata para a Lei da Acção Popular (lei nº.83/95, doravante LAP). Do artigo 2º e 3º da referida lei podemos concluir que existem três tipos de entidades com legitimidade popular:

i.                    Cidadãos no gozo dos seus direitos civis e políticos (aplica-se a portugueses e estrangeiros que em Portugal detectem ameaças a bens públicos- contrariamente, a lei 4.717, de 29 de Junho de 1965 do Brasil que exige prova de cidadania para poder agir);

ii.                  Associações e Fundações que tenham uma função estatutária adequada à defesa do concreto interesse difuso;

iii.                Autarquias Locais.

Além da remissão para os artigos 2º e 3º da LAP acima citados, que vêm densificar a legitimidade activa para defesa de interesses difusos, o artigo 9º oferece-nos outra remissão, agora para os artigos 13º e ss da LAP. Ora, estes artigos vêm estabelecer um conjunto de soluções processuais. Estas normas não existem por acaso, e aqui, seguindo a posição do Professor Mário Aroso de Almeida, sou adepta de que a acção popular não se configura como sendo uma forma de processo, pois afere-se face a uma legitimidade de agir numa determinada acção. Em sentido contrário, o Professor Vieira de Andrade decide incluir a actio no elenco das formas de processo principal, inserindo a acção popular nos processos especiais, uma vez que são regulados por legislação avulsa e não pelo CPTA. As soluções dos artigos 13ºss passam pela admissão da petição inicial; representação processual; citação; instrução; eficácia de recursos e dos efeitos do caso julgado para efeitos de processos intentados nestas circunstâncias, e porque as circunstâncias assim o mandam, a acção popular deve seguir um processo especial próprio que é configurado pela Lei n.º 83/95, já, anteriormente referenciada.                             

 Não obstante a existência de variados interesses difusos, pois o elenco não se afigura como sendo taxativo, irei doravante centrar a minha análise na tutela do interesse difuso do ambiente, um dos temas que cada vez mais mostra ter relevância em sede de Direito Administrativo.

O art.66º. CRP estabelece não só o direito a um ambiente como também subjaz à norma um dever de defender ou preservar o ambiente. O mesmo está reproduzido na Lei de Bases do Ambiente (Lei 11/87 de 7 de Abril, doravante LBA), no seu art.2º./1. O direito do Ambiente, pressupõe não só uma conduta omissiva, que se substancia no dever de não degradação do ambiente, mas também numa conduta activa, no sentido em que existe o dever de reprimir qualquer ofensa ao meio ambiente, quer a nível de meios jurisdicionais como através de meios não jurisdicionais. Sem grandes dificuldades e hesitações, entende-se o ambiente como um direito supra-individual, mas, no entanto, como nos diz o Professor Miguel Teixeira de Sousa, “aquele direito e aquele dever (…) podem ser perspectivados através da titularidade individual de cada um dos interessados directos”. Compreende-se tal expressão do Professor, visto que, eu posso salvaguardar o meu interesse indiferenciado ao, por exemplo, exigir ao meu vizinho a não emissão de cheiros, faculdade essa, que me é permitida pelo art.1346º do Código Civil ou reagir contra a construção futura de uma fábrica altamente poluente.

A intenção do legislador de atribuir legitimidade ao actor popular na defesa do ambiente, é bastante visível, desde já no art. 40º/4 LBA. Através desta disposição os cidadãos podem pedir a cessação das causas de violação do seu direito ao ambiente e a respectiva indemnização, sendo esta última, aferida independentemente da culpa do lesante (veja-se o art.41º./1 LBA). Note-se que, quer nos termos da LBA (artigo 48º), quer do CC (artigo 566º/1), a reconstituição in natura é o modo preferencial de efectivar a responsabilidade do agente de um dano ecológico. Deste modo, a legitimidade popular para interpor estas acções, sendo uma extensão da legitimidade processual, pode ser aferida a partir do art.30º CPC, pois o actor popular tem um interesse difuso ou indiferenciado na demanda, principalmente, porque pode acautelar uma ofensa, não sendo exigível qualquer prova de interesse individual e/ou pessoal³.

Cumpre ainda aludir a um aspecto. Tendo já referido vários aspectos sobre a actio popularis, cumpre ainda falar da jurisdição aplicável para dirimir conflitos respeitantes da gestão de bens de fruição colectiva. Segundo a redacção do art.4º/1 al. l) dos Estatutos dos tribunais Administrativos (ETAF), cabe aos tribunais administrativos o julgamento de questões emergentes de comportamentos que consubstanciem lesão ou ameaça de lesão de bens ambientais levadas a cabo por entidades organicamente públicas, bem como de entidades que, muito embora revistam forma privada, desempenham funções materialmente administrativas. Este artigo do ETAF suscita algumas dúvidas que vamos aqui tentar esclarecer. Primeiro, o artigo não é linear quanto ao tipo de violações que abarca. É ponto mais ou menos assente na doutrina que, esta disposição alude às violações resultantes da conduta activa e as resultantes da conduta omissiva. Contudo, deve-se aqui questionar se estamos a falar de omissões dos poderes públicos ou se também estamos perante omissões provenientes de entidades privadas.                                                                                                                            Sufragando a opinião da Professora Carla Amado Gomes, um privado que, por acção ou omissão viole normas de protecção de bens ambientais naturais, pode ser demandado nos tribunais administrativos, sob pena de “degradar” o funcionamento da acção popular na defesa do ambiente, enquanto interesse difuso a proteger. Assim, os autores populares, em sede de acção administrativa comum, podem condenar tanto a Administração como particulares à adopção ou à abstenção de comportamentos, tendo em conta o preceituado nos arts.37º./2 c) e 37º./3, ambos do CPTA. Aliás se existir uma relação jurídico-administrativa que envolva entidades públicas com os particulares, estes podem ser demandados conjuntamente, por força do art.10º/7 CPTA. Esclarecendo melhor, estando em causa violações de normas ambientais efectuadas por entidades privadas (que não exercem funções materialmente administrativas), devem os autores populares provar a denúncia prévia da situação às autoridades competentes e a sua inércia para poderem recorrer aos tribunais administrativos. Se tal não for feito, o litígio será privado, apesar da natureza pública do bem lesado ou ameaçado de lesão, que permitirá o conhecimento pelos tribunais comuns. Tem de ser dada esta solução porque o facto de o bem ser público não determina por si a competência da jurisdição administrativa para dirimir o litígio⁴.

Para além do problema já referenciado, tem aqui que se informar que na parte final do art.4º/1 al. l) do ETAF se exclui da jurisdição administrativa as contra-ordenações e os crimes ecológicos, que estão respectivamente consagrados na Lei 50/2006, de 29 de Agosto, e nos artigos 274º, 278º, 279º e 281º do Código Penal.

Depois de tudo o que foi dito acho oportuno colocar uma questão interessante: Será que um sujeito pode ao mesmo tempo defender um interesse individual e ser um autor popular numa mesma acção? Embora poder retirar-se desta situação um efeito útil em alguns casos jurídicos⁵,em minha opinião, seguindo a posição da Professora Carla Amado Gomes, tal não é possível, por dois motivos: primeiro, tal implicaria uma coligação consigo próprio, deduzindo-se pedidos distintos contra a mesma pessoa com a mesma causa de pedir. Esta situação, vai para além do que se pretende com a ratio do art.12º/1 a) CPTA. Segundo tal implicaria uma extrema dificuldade de aplicação do art.20º. LAP, que isenta de preparos e custas os autores populares.

Em jeito de conclusão, verifica-se assim um vínculo íntimo entre a acção popular e o Direito do Ambiente, sendo que muitas vezes, este último não consegue ser tutelado sem a primeira.

Trabalho realizado por: Marisa Gonçalves 

                                       n.º 21458

Bibliografia consultada:

· Carlos Diego de Souza Lobo Lobo, Direitos Metaindividuais e acção popular penal nos crimes ambientais, 2007, Lisboa

· José Carlos Vieira de Andrade, A justiça Administrativa (lições), Almedina, 2009

· José Robin de Andrade, A acção Popular no Direito Administrativo Português,Coimbra,1967

· Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2013

· Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, volume II, Coimbra, 1983

· Miguel Teixeira de Sousa, Legitimidade processual e acção popular no direito do Ambiente, Direito do Ambiente, Instituto Nacional da Administração, 1994

·  Paulo Otero, A acção Popular: Configuração e valor no actual Direito português, Separata da Revista da Ordem dos Advogados, 1999

· Vasco Pereira da Silva, O Contencioso administrativo no Divã da Psicanálise, Almedina, 2009

· Vasco Pereira da Silva, Em busca de um acto administrativo perdido, Almedina, 1996

¹ José Robin de Andrade, A acção Popular no Direito Administrativo Português,Coimbra,1967,página 3

² Vasco Pereira da Silva, O Contencioso administrativo no Divã da Psicanálise, Almedina, 2009, página 204

³ Não se logra aqui a conclusão do STJ de 6 de Janeiro de 1988, que reconduziu o interesse difuso a um interesse individual, ao dizer que o acto praticado tem “ser causa imediata e efectiva de prejuízos (…) que afectam a posição do portador do interesse, por forma a este retirar vantagem da acção”.

⁴ Veja-se o exemplo do um proprietário de uma mata constituída por espécies protegidas que reclama de um incendiário uma indemnização pela destruição causada pelo fogo. Esta acção será proposta nos tribunais comuns, porque o incendiário é um privado e o objecto da acção é de natureza privada.

⁵ Veja-se aqui o exemplo de acções em que existem pedidos completamente distintos, em que para além da satisfação do interesse patrimonial, pretende-se a reposição da situação anterior ao dano ecológico.

Em que medida o artigo 7º do CPTA como expressão da vinculação do juiz administrativo à garantia fundamental da tutela jurisdicional efetiva dos administrados

Não podemos iniciar este trabalho sem explicar o que é a "tutela jurisdicional efetiva".

            Esta vem consagrada nos artigos 20º, e nos números 4 e 5 do artigo 268º da CRP, e, mais recentemente na história do direito administrativo, também vem previsto no artigo 2º do CPTA.

            A tutela jurisdicional efetiva é uma garantia fundamental, ou seja consagra um direito de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias gozando por isso de aplicabilidade direta nos termos do artigo 18º CRP.

Podemos traduzir a tutela jurisdicional efetiva na possibilidade de o cidadão apelar para uma decisão jurisdicional acerca de uma questão que o oponha à Administração. Contudo esta tutela não é abstrata tem de ser criados efetivamente os meios necessário para que o cidadão possa obter uma decisão jurisdicional. Quanto ao contencioso administrativo temos o nº4 do artigo 268º CRP que nos diz que existirá sempre um meio contencioso apto a satisfazer as pretensões do administrado, ou seja, nunca este poderá ver o seu direito não satisfeito com base na existência de meio processual adequado para o fazer valer. Como consequência o tribunal administrativo nunca se poderá declarar incompetente em razão da matéria, e em último caso irá criar uma ação atípica de forma a que o cidadão possa ver o seu direito efetivado.

Contudo até ao CPTA de 2002, esta garantia era por vezes contornada pois o processo contencioso foi pensado e estruturado à luz da configuração bilateral da relação jurídico-administrativa contudo a realidade da ação administrativa é a de uma multiplicação crescente de relações jurídicas poligonais. Ou seja a justiça administrativa era caracterizada por um formalismo excessivo que impedia que os tribunais se pronunciassem pelo mérito da causa.

            Quer isto dizer que apesar de a “tutela jurisdicional efetiva” ser constitucionalmente protegida aos tribunais administrativos não eram dados os mecanismos de prossecução da mesma, este caso era especialmente recorrente no recurso contencioso de anulação.

            Em que medida veio o artigo 7º do CPTA alterar isso? Essa resposta é dada pelo Princípio de pro-actione que nele vem consagrado. O princípio do “pro actione” consagra a prevalência da decisão de mérito em desfavor da decisão de forma, permitindo que o juiz supra oficiosamente a falta de um pressuposto processual susceptível de sanação, visando, tanto quanto possível, diminuir as absolvições de instância e, quando tal seja viável, favorecer as decisões de fundo obrigando assim o tribunal não apenas a uma mera apreciação formal, mas sim à apreciação da questão de fundo, ou seja tem o tribunal o dever de se pronunciar sobre a questão do mérito da causa.

            É desta forma que o artigo 7º CPTA é a expressão da tutela jurisdicional efetiva pois não permite que o juiz administrativo se furte das responsabilidade de responder sobre o mérito da causa.

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Maria Fernanda dos Santos Maçãs, A suspensão judicial da eficácia dos actos administrativos e garantia constitucional da tutela jurisdicional efectiva, Coimbra 1994

Ricardo Alves da Silva, O código de processo dos tribunais Administrativos, FDL 2003

Mário Aroso de Almeida, O novo regime do processo nos Tribunais Administrativos, 2010 3ª edição

Mário e Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de processo dos tribunais administrativos, Almedina, 2006

Vasco Pereira da Silva, O contencioso Administrativo no divã da psicanalise, Almedina 2009, 2ªedição

João Tiago V. A. da Silveira, O princípio da tutela jurisdicional efectiva e as tendências cautelares não especificadas no contencioso administrativo

1. António Carmo
   18630 subturma 5

A cumulação de pedidos no Contencioso Administrativo e Tributário português

​Segundo a perspectiva clássica do Contencioso Administrativo, em matéria de cumulação de pedidos, só era possível nos casos em que a competência para a apreciação dos vários atos impugnados pertencesse a tribunais da mesma categoria e as impugnações tivessem a mesma forma de processo. Ora esta perspectiva era muito limitada e constrangia o princípio da tutela jurisdicional efetiva, por não permitir ao particular a obtenção da devida protecção dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, através de uma única ação.

​Esta perspectiva alterou-se com o novo regime de “livre” cumulação de pedidos. Com efeito todos os direitos das relações administrativas são susceptíveis de protecção jurídica, podendo ser formulados todos os pedidos, de acordo com as formas processuais adequadas, ou de modo isolado ou em cumulação.

​O princípio da tutela jurisdicional efetiva, que se encontra previsto no artigo 268º, nº 4 da Constituição da República Portuguesa e no qual assenta os artigos 2º e 3º do CPTA, pretende dar ao particular um maior proveito com a procedência de uma só ação, na qual podem estar cumulados vários pedidos de protecção dos seus interesses legalmente protegidos, ou seja, o acesso á justiça é simplificado, não sendo necessários vários meios processuais quanto à mesma relação jurídica material.

​O Processo nos Tribunais Administrativos inicia-se com a propositura da petição inicial, na qual o autor formula o seu pedido, mas é admissível a existência de diversos pedidos na mesma ação com vista à obtenção de diferentes efeitos jurídicos.

​Na cumulação de pedidos, o autor apresenta vários pedidos para apreciação do tribunal, fundamenta-os em diferentes causas de pedir, havendo também casos de cumulação de pedidos fundamentados na mesma causa de pedir, que se distingue do concurso de pedidos, onde qualquer das causas pode ser suficiente para a procedência da ação.

No Código de Processo dos Tribunais Administrativos, a cumulação de pedidos vem prevista no artigo 4º, que admite de forma generalizada a cumulação de pedidos materialmente conexos no n.º1, de modo geral, e quanto à ação administrativa especial no artigo 47º, nº1. 

​São vários os tipos de cumulação admitidos pelo CPTA. Quanto á estrutura, a cumulação pode ser simples, alternativa ou subsidiária [1]. Na cumulação simples o autor pretende a procedência de todos os pedidos e a consequente produção de todos os efeitos; na cumulação alternativa, o autor pretende a procedência de todos os pedidos mas a satisfação de apenas aquele que o demandado ou terceiro escolher; por último a cumulação subsidiária, o autor formula um pedido inicial e um pedido subsidiário para o caso de improcedência do primeiro pedido. Quanto ao momento da constituição, a cumulação pode ser inicial, quando decorre desde a propositura da ação, ou seja desde a petição inicial, ou sucessiva se for formulada depois da propositura da ação, como é admitido no artigo 63º, nº 1 do CPTA. Outro exemplo de cumulação sucessiva é o previsto no artigo 28º e 61º, nº1 do CPTA e, por vezes, nos processos em massa, artigo 48º, nº1 do CPTA.

​Não seria possível que quaisquer pedidos pudessem ser cumulados, pelo que tem de se ter em conta certos requisitos, ou pressupostos processuais, aplicados por via doCódigo de Processo Civil ao CPTA. Segundo o artigo 1º do CPTA, é aplicável supletivamente ao contencioso administrativo o regime do Código de Processo Civil.

​Os pressupostos processuais da cumulação de pedidos são a compatibilidade substantiva, conexão subjectiva e a compatibilidade processual.

Relativamente à compatibilidade substantiva os pedidos têm se ser substancialmente compatíveis, pois o pedido pretende a produção de todos os efeitos com a procedência da ação, sob pena de ineptidão da petição inicial, artigo 186º, n 2, alinea c) CPC, aplicável ex vi do artigo 1º do CPTA.

​Quanto ao requisito da conexão objectiva, segundo o artigo 4º, nº1 alínea a) é admissível a cumulação de pedidos onde decorra uma identidade da causa de pedir ou os pedidos tenham entre si uma relação de prejudicialidade ou de dependência por, eventualmente se inscreverem na mesma relação jurídica material. Em termos diversos, o artigo 4º, nº1 alínea b) admite a cumulação quando a procedência dos pedidos do autor depender da apreciação dos mesmos factos ou da interpretação e aplicação do mesmo direito. Quanto à ação administrativa especial, este pressuposto encontra- se previsto no artigo 4º, nº3 e 47º, nº 1, 2 e 4 do CPTA.

​Segundo diferentes posições doutrinárias, o requisito da conexão objectiva pode afastar-se do regime do Código de Processo Civil, no entanto, para o Professor Miguel Teixeira de Sousa, este afastamento é apenas aparente, uma vez que o regime do CPTA vem reforçar a posição doutrinária que defende a aplicação analógica do requisito da conexão objectiva, previsto para a coligação, à cumulação de pedidos. A falta deste requisito, na ação administrativa especial leva á ilegalidade da cumulação, que conduz a uma excepção dilatória, prevista no artigo 89º, nº1, alínea g) do CPTA, sem prejuízo deexistir a possibilidade do tribunal convidar o autor a indicar o pedido que pretende ser apreciado, por aplicação analógica do artigo 12º, nº3 do CPTA.

​O último requisito é o da compatibilidade processual, encontra-se previsto no artigo 5º, nº1 do CPTA, que restringe a cumulação de pedidos tendo em conta a competência do tribunal em função da matéria, o tribunal necessita de ser competente materialmente. A incompatibilidade processual conduz à absolvição da instância quanto ao pedido que não seja da competência do tribunal, artigo 5º, nº2 do CPTA.

​ A determinação do tribunal competente, no caso de competência territorial, caberá ao autor, salvo nos casos de cumulação subsidiária em que é competente o tribunal onde deve ser proposta a ação principal. Será sempre competente o tribunal superior, se o Supremo Tribunal Administrativo for competente para conhecer de um pedido, é competente para conhecer dos demais, segundo o artigo 24º, nº1, alínea a) do ETAF e 21º, nº 1 do CPTA.

​ Se a forma de processo for incompatível com a cumulação de pedidos, apenas dá lugar a uma adaptação da forma de processo, como dispõe o artigo 5º, nº 1 do CPTA, a acção adequada passa a ser ação especial.

​Relativamente à utilidade económica, haverá que distinguir entre cumulação de pedidos real e cumulação de pedidos aparente. Segundo o Professor Teixeira de Sousa, se “cada um dos pedidos possuir uma expressão económica própria”, a cumulação é real, se por outro lado, respeitar a “ uma mesma e única utilidade própria”, será cumulação aparente, uma vez que a parte formula vários pedidos, mas não aufere benefícios distintos pela procedência de cada um desses pedidos, artigo 32º, nº 7 e 9 do CPTA . O elenco previsto nos artigos 4º e 47º do CPTA é meramente exemplificativo, parece haver uma preferência pela cumulação aparente de pedidos. Esta preferência, mais não é uma manifestação dos “ traumas da infância difícil” do Contencioso Administrativo, referido pelo Professor Vasco Pereira da Silva, tendo o legislador tomado por referência a realidade do anterior “ recurso de anulação”

​Permite-se a dedução de um pedido de indeminização por danos ou de reconstituição da situação hipotética no próprio processo de impugnação em que se pede a anulação do ato administrativo, estabelecendo-se “ uma comunicação entre os dois pilares de matriz dualista das formas de processo instituídas pelo CPTA, como aponta Sérvulo Correia. Também a cumulação, por antecipação, no processo de impugnação de atos administrativos ilegais, de pretensões dirigidas ao restabelecimento da situação que existiria se o ato não tivesse sido praticado, artigo 4º, nº2 , e ao cumprimento de deveres que a administração não tenha cumprido com fundamento no ato impugnado, artigo 47º, nº2 , é admissível por razoes de economia processual.

​As vantagens em termos de celeridade processual da cumulação de pedidos, implica uma maior complexidade da instrução, por isso o CPTA no artigo 90º, nº3 e 4, procura superar alguns inconvenientes, onde o juiz pode determinar que a instrução respeitante a pedidos subordinados ou dependentes da resposta venha a ser dada ao pedido principal seja diferida para um momento subsequente, assegurando que esta tenha lugar apenas na circunstancia de o pedido principal proceder. O CPTA não obriga à cumulação de pedidos, é uma faculdade que devera ser utilizada pelo autor, em função das suas expectativas perante as circunstâncias do caso, refere o Professor Viera de Andrade.

​Concluindo a cumulação de pedidos foi propiciada pela alteração do quadro das competências dos tribunais administrativos, surgindo como um” importantíssimo instrumento de simplificação do acesso à justiça”. O princípio da livre cumulação de pedidos é um corolário do princípio da tutela jurisdicional efectiva, favorecendo a obtenção de uma decisão que confira aos particulares uma tutela efectiva, em tempo útil.

Delfina Pereira, nº 21004

Bibliografia:

- ALMEIDA, Mário Aroso de, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 4ª Edição, Coimbra, 2005

-ANDRADE, José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa, 6ª Edição, Coimbra, 2004

- SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª Edição, Almedina, 2009

- TEIXEIRA DE SOUSA, Miguel, Cumulação de Pedidos e Cumulação Aparente no Contencioso Administrativo, in Cadernos de justiça Administrativa, nº 34, 2002

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[1] Segue-se quanto a este ponto o texto supra citado de MIGUEL TEIXEIRA DE SOUSA

As principais alterações ao âmbito da jurisdição administrativa previstas ao anteprojeto da reforma do ETAF

Por: Carolina Pinheiro Rodrigues, aluna n.º 22119

O âmbito da jurisdição administrativa e fiscal é relevante para determinar se está verificado o pressuposto processual da competência do tribunal em razão da jurisdição. Aqui exige-se saber quando é que se deve propor a ação perante os tribunais administrativos e fiscais e não perante os tribunais judiciais. [1]

De acordo com o n.º 1 do artigo 1.º, in fine do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (doravante ETAF) o facto que dá origem à jurisdição dos referidos tribunais são as “relações jurídicas administrativas e fiscais” que estão na origem dos litígios. Esta norma tem assim um paralelo com o n.º 3 do artigo 212.º da Constituição da República Portuguesa (doravante CRP) que coloca também aquele facto como base estrutural da jurisdição daqueles órgãos de soberania.

O artigo 4.º do ETAF faz uma delimitação do âmbito de jurisdição (pela positiva, no seu n.º 1, e pela negativa nos números 2 e 3), elencando quais as situações que deverão ser resolvidas pelos “tribunais de jurisdição administrativa e fiscal” e quais as que estão excluídas, bem como quais os sujeitos que nelas se envolvem.

Quanto à incidência subjetiva dos objetos que estão na base do âmbito de jurisdição dos Tribunais Administrativos e Fiscais, parece haver um alargamento. Esta afirmação tem fundamento no documento da proposta de lei que se apresenta para a Reforma do ETAF, onde se podem verificar alterações como, v.g., a alínea b), do n.º 1 do art.º 4.º passar a referir que os atos jurídicos fiscalizados são “emanados por órgão da Administração Pública”; a alínea d) vai alterar para “quaisquer entidades independentemente da sua natureza”; a alínea e) submete à jurisdição administrativa as questões dos contratos públicos e administrativos celebrados por qualquer entidade adjudicante (cfr. artigo 1.º, n.º 2, parte final do Código dos Contratos Públicos - doravante CCP), não esquecendo que podem ser tanto entidades da Administração tradicional (artigo 2º, n.º 1 CCP), como outras entidades públicas ou privadas, nos termos do n.º 2 do artigo 2.º CCP e a alínea l) passa a ter a seguinte redação “Relações jurídicas entre pessoas coletivas de direito público ou entre órgãos públicos (…) ”. [2]

Também a nível material há alterações substanciais, como no caso da atual alínea g), do n.º 1 do artigo 4.º ETAF que vai passar a contemplar também questões em que haja responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos assinalados que provenham do exercício da função política. [3] Há ainda um aditamento, ao n.º 1 do artigo 4.º ETAF, de várias situações que alargam o âmbito de jurisdição administrativa, tais como: [4]

a) A futura alínea i) que faz com que haja sempre um título legítimo de atuação da Administração Pública, sem o qual esta pode ser condenada à remoção da situação que ela própria criou;

b) “A condenação ao pagamento de indemnizações decorrentes da imposição de sacrifícios por razões de interesse público”, na futura alínea j), bem como a fixação da justa indemnização devida por expropriações e outras restrições de utilidade pública, agora ficando na alínea k) (de acordo com os artigos 62.º, n.º 2 e 83.º CRP);

c) Questões relativas a “valores e bens constitucionalmente protegidos”, tais como a saúde pública (artigo 64.º CRP), habitação, ordenamento do território e urbanismo (artigo 65.º, números 1 e 4 CRP), ambiente e qualidade de vida (artigo 66.º CRP), educação (artigo 73.º CRP) e património cultural e bens do Estado, que passam a constar da alínea m);

d) A nova alínea n) vai conseguir integrar nesta jurisdição, “as impugnações judiciais de decisões da Administração Pública que apliquem coimas (…) por violação de normas de direito administrativo em matéria de ambiente, ordenamento do território, urbanismo, património cultural e bens do Estado” e a alínea p) exige que a execução de certos “atos administrativos que não possam ser impostos coercivamente” seja ditada por Tribunais Administrativos e Fiscais.

É de notar que matérias como as das novas alíneas j) e n) estavam na jurisdição comum apenas “por razões meramente pragmáticas” não tendo qualquer “fundamento histórico”. [5]

Apesar de este elenco parecer mais fechado e já não meramente exemplificativo, na medida em que já não se encontra na parte inicial do artigo o advérbio “nomeadamente”. [6] No entanto, introduz-se uma alínea q) com a seguinte redação, passando a fazer parte do âmbito de jurisdição administrativa “[r]elações jurídicas administrativas e fiscais que não digam respeito às matérias previstas nas alíneas anteriores”. Assim, ainda que excluídos do elenco do artigo, parece daqui resultar que todo e qualquer litígio emergente de uma relação jurídica administrativa pertence à jurisdição dos Tribunais Administrativos e Fiscais, exceto aqueles que sofrerem desvios por alguma lei avulsa posterior.

Continua a ser patente a ideia da relação jurídico-administrativa como base do preenchimento do âmbito da jurisdição administrativa, apesar de esse desparecer do n.º 1 do artigo 1.º ETAF, ela é recuperado na dita alínea q), do n.º 1 do artigo 4.º ETAF. Relação essa que tem como sua característica poderes de autoridade por parte da entidade pública ou poderes que “são expressão do exercício do poder administrativo”. [7]

Se no litígio a ser resolvido entidades públicas e particulares, que estejam ligadas por vínculos jurídicos de solidariedade, devam ser demandadas conjuntamente, então a jurisdição desse mesmo litígio pertence aos Tribunais Administrativos e Fiscais - regra que vai passar a constar do n.º 2 do artigo 4.º ETAF.

Através da delimitação negativa de competência também há um alargamento da competência, na medida em que retira matérias do elenco das que estavam excluídas, como é o caso das atuais alíneas b) e c), do n.º 3 do artigo 4.º ETAF que excluem do âmbito da jurisdição administrativa “a fiscalização de atos materialmente administrativos praticados pelo Presidente do Supremo Tribunal de Justiça”, “pelo Conselho Superior da Magistratura e pelo seu Presidente”.

Assim, conclui-se que o novo ETAF pretende prever com maior delimitação e precisão quais os litígios que estão submetidos à jurisdição administrativa, tendo sempre presente a ideia base a relação jurídica administrativa como origem, designadamente quando estejam presentes órgãos da Administração Pública no exercício das suas funções administrativas caracterizadas pelo poder de autoridade, sendo esta a regra subsidiária.

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[1] Cfr. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, 2013, p. 153

[2] Documento da proposta de lei de alteração do Código de Procedimento Administrativo, Código de Processo nos Tribunais Administrativos e Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais

[3] Note-se que aqui o âmbito apenas se verifica quando estão em causa ações de responsabilidade civil extracontratual de pessoas coletivas de direito público, o que não se confunde com a questão dos litígios que tenham por objeto a impugnação de atos praticados no exercício da função política e legislativa, atualmente excluído no artigo 4º, n.º 2, alínea a) ETAF

[4] Cfr. Documento da proposta de lei de alteração do Código de Procedimento Administrativo, Código de Processo nos Tribunais Administrativos e Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais

[5] Cfr. Documento da proposta de lei de alteração do Código de Procedimento Administrativo, Código de Processo nos Tribunais Administrativos e Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais

[6] ANA FERNANDA NEVES, Âmbito de jurisdição e outras alterações ao ETAF, E-pública - Revista Eletrónica de Direito Público, Número 2, 2014 

[7] ANA FERNANDA NEVES, Âmbito de jurisdição e outras alterações ao ETAF, E-pública - Revista Eletrónica de Direito Público, Número 2, 2014