A cumulação de pedidos no contencioso administrativo português

   O contencioso administrativo português actual baseia-se no princípio da tutela jurisdicional efectiva, estando este consagrado no art.268º nº4 e 5 da CRP e no art.2º do CPTA. Pretende-se com este princípio  garantir os direitos dos particulares face à actuação da administração, sendo estes livres de impugnar os actos que pensem ser lesivos dos seus direitos ou interesses. Este contencioso renovado veio permitir a “abolição da lógica de tipificação dos pedidos próprios de cada meio processual administrativo e, correlativamente, dos poderes de cognição e de pronúncia do juiz administrativo, bem como a flexibilização da concepção da tramitação processual”[1] ou seja, passou a ser possível num mesmo processo formular múltiplas pretensões (cumular vários pedidos), nos moldes apresentados abaixo.

   À semelhança do que sucede no processo civil em Portugal, cujas regras são supletivamente aplicáveis ao contencioso administrativo (art.1° CPTA), podemos classificar (atendendo à sua estrutura) a cumulação como sendo simples, alternativa ou subsidiária:

1-Na cumulação simples o autor pretende que todos os pedidos procedam, de forma a que todos os efeitos das suas pretensões se reproduzam. 

2-Na cumulação alternativa, como o nome indica, há uma alternatividade entre a prestação pretendida, cuja escolha caberá ao demandado ou a um terceiro, sendo certo que todos os pedidos têm que ser procedentes. 

3-Na cumulação subsidiária, é indicado um pedido subsidiário para o caso do pedido principal não ser procedente: aqui a vontade do autor continua a ser a procedência do primeiro pedido (o principal), contudo, a parte tem a salvaguarda de ainda assim ter outro pedido diferente (secundário) para apreciação nessa hipótese de improcedência.

   A existência de uma cumulação tanto pode suceder quando feita por um só autor contra um único réu, como também é possível existindo pluralidade de autores ou pluralidade de réus. Nesta última hipótese de pluralidade activa (de autores) ou passiva (de réus) podem configurar-se duas situações distintas: pode tratar-se de um litisconsórcio se os pedidos forem feitos por todas as partes ou contra todas as partes. Se, contudo, os pedidos forem feitos cada um por um autor ou cada um contra um réu, estamos perante uma coligação (art.12° CPTA).

   Podemos ainda classificar a cumulação como sendo inicial ou sucessiva. É inicial quando é proposta desde o inicio da acção e sucessiva se apenas o tiver sido em momento posterior à propositura da acção.

   Para podermos verificar a existência de uma cumulação, é necessário atentar aos requisitos da mesma: 

1- em primeiro lugar a compatibilidade substantiva. Este requisito é aplicável somente à cumulação simples e pretende a coerência entre os pedidos, uma vez que se pretende a procedência de todos eles. Tem portanto que se demonstrar que há uma compatibilidade entre os pedidos, para que não se contradigam.

2-O segundo requisito é o da conexão objectiva: esta está prevista no art.47°/1 do CPTA quando o legislador se refere a "relação material de conexão ". O que se pretende é que haja uma estreita conexão entre os pedidos, de tal forma que seja pertinente tal cumulação. Assim, quer seja decorrente da "mesma causa de pedir ou os pedidos estejam entre si numa relação de prejudicialidade ou dependência , nomeadamente por se inscreverem no âmbito da mesma relação jurídica material [...]ou; sendo diferente a causa de pedir, a procedência dos pedidos principais dependa essencialmente da apreciação dos mesmos factos ou da interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou regras de direito"[2], é possível haver cumulação de pedidos. Podemos portanto afirmar na esteira da prof. Cecília Anacoreta Correia que os pedidos podem “apresentar uma relação de prejudicialidade […] e pode, diversamente, a conexão jurídica decorrer de uma relação de dependência”[3]. O art.4°/2 CPTA enuncia as possibilidades de cumulação: tal enunciação não é contudo taxativa, podendo configurar-se a cumulação de outras pretensões ou pedidos para além das enunciadas, desde que não seja impossível tal cumulação tendo em conta a natureza dos pedidos e os próprios princípios condicionantes da função administrativa, e desde que obedeçam à permissão constante do n°1 do supracitado art. do CPTA[4]. Quando falta este requisito, passa a haver uma "ilegalidade da cumulação de pretensões "[5] ou seja, uma excepção dilatória, aplicando-se o art.12°/3 do CPTA. À luz deste artigo, o autor ou autores terão que optar entre os pedidos ditos ilegais, escolhendo então aquele ou aqueles que desejam que desejam a procedência, caso contrário todos podem ser considerados absolvidos na instância. Tudo isto sem prejuízo dos pedidos que não procederam poderem ser novamente propostos (art.12°/4 CPTA) .

3-O terceiro requisito é o da compatibilidade processual. Este requisito pressupõe que o tribunal em que acção é intentada tenha que ser materialmente competente para apreciar todos os pedidos e tal está previsto no art.5°/2 do CPTA, que refere a absolvição da instância quanto a esse pedido para o qual o tribunal não era competente. No n°1 do mesmo art., permite-se contudo a cumulação de pedidos que não sigam a mesma forma de processo, ficando então sujeitos à forma de acção administrativa especial. Não há todavia problemas quanto à competência hierárquica para os pedidos, uma vez que à luz do art.21°/1 CPTA, se um dos pedidos exigir um tribunal superior para a sua apreciação, esse tribunal é competente para apreciação de todos os pedidos.

  

   Figura distinta do que tem sido objecto de análise é a cumulação aparente, prevista para os casos em que os vários pedidos correspondem a uma utilidade económica única, tendo em conta o mesmo bem. Nas palavras do prof.Miguel Teixeira de Sousa "a parte formula vários pedidos, mas ela não aufere benefícios distintos pela procedência de cada um desses pedidos"[6], não há uma verdadeira cumulação na lógica de pedidos distintos produzirem efeitos diferentes. De acordo com o citado professor, estamos perante uma cumulação aparente quando, formulando um pedido prejudicial e um pedido dependente, o 1° puder ser convertido em causa de pedir do pedido dependente[6]. A consequência prática da distinção entre a cumulação aparente e a dita real é que na aparente não se atende ao valor individual de cada pedido para chegar ao valor global, uma vez que apenas há uma utilidade económica.

   Exposto o princípio da cumulação de pedidos no contencioso administrativo actual, cabe tecer algumas conclusões: antes de mais, alguns autores, como os profs.Mário Aroso de Almeida e C.A. Fernandes Cadilha têm vindo a defender a existência de um verdadeiro princípio da “livre cumulação de pedidos” constante no art.4º do CPTA[7]. Não concordo contudo com o uso de tal expressão, uma vez que não há aqui uma verdadeira liberdade: só pode haver cumulação nos moldes em que vimos acima serem permitidos pelo próprio CPTA. Casos há que não é possível cumular certos pedidos pela falta dos requisitos que já vimos serem necessários.

Este artigo foi iniciado com uma referência ao principio da Tutela Jurisdicional Efectiva e portanto faz sentido concretizá-lo novamente após a análise do tema. Podemos de facto assumir que a cumulação de pedidos é uma verdadeira concretização desse princípio, desde logo por permitir aos particulares um exercício dos seus direitos e interesses mais eficaz dado que é no mesmo processo que as suas pretensões são analisadas (pelo mesmo julgador), havendo uma maior facilidade para conectar os pedidos e fazer a análise das suas justificações. Para além disto, sendo um único processo, não há dúvida que há economia processual, não apenas pelos custos inerentes à sua instauração, mas pela própria rapidez no desenrolar do mesmo.

Pode com isto concluir-se que a cumulação de pedidos no contencioso administrativo português se revela uma verdadeira tutela efectiva dos interesses e direitos dos particulares, sem dúvida um grande avanço no nosso contencioso face à tradição administrativa que era a realidade em Portugal antes da reforma, que tornava essa tutela muito mais morosa e muito pouco "efectiva" contrariamente às expectativas dos particulares.

[1]- Cecília Anacoreta Correia, “O Princípio da cumulação de pedidos no código de processo nos tribunais administrativos, em especial em sede executiva” in Estudos em Homenagem ao Prof.Doutor Jorge Mirada, Vol.IV, Agosto de 2012 – p.220

[2]- Formulação do art.4º nº1/al. a) e b) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

[3]- Cecília Anacoreta Correia, ob. Cit, pág.221

[4]-cfr. Mário Esteves de Oliveira/ Rodrigo Esteves de Oliveira , anotação ao art.4º/2 in Código de Processo nos Tribunais Administrativos, pág.136

[5]- expressão de Miguel Teixeira de Sousa, “Cumulação de Pedidos e Cumulação Aparente no Contencioso Administrativo” pág.36

[6]- cfr Miguel Teixeira de Sousa, ob.Cit, pág.38

[7]- Cecília Anacoreta Correia, ob.Cit , pág. 220 – ver a nota de rodapé

Bibliografia:

-SOUSA, Miguel Teixeira de, “Cumulação de Pedidos e Cumulação Aparente no Contencioso Administrativo”, in Cadernos de Justiça Administrativa nº 34
-CORREIA, Cecília Anacoreta, “O Princípio da Cumulação de Pedidos no Código de Processo nos Tribunais Administrativos, em especial em sede executiva”, in Estudos de Homenagem ao Professor Jorge Miranda, Vol. IV, Agosto 2012.

-OLIVEIRA, Mário/Rodrigo Esteves de, “Código de Processo nos Tribunais Administrativos-anotado”, Almedina, 2006.
-SILVA, Vasco Pereira da, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”; Almedina, 2009

--AMARAL, Diogo Freitas do e ALMEIDA, Mário Aroso de, “Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo”, Almedina, 2007.

Joana Pombinho, nº22200