A cumulação de pedidos no Contencioso Administrativo e Tributário português

​Segundo a perspectiva clássica do Contencioso Administrativo, em matéria de cumulação de pedidos, só era possível nos casos em que a competência para a apreciação dos vários atos impugnados pertencesse a tribunais da mesma categoria e as impugnações tivessem a mesma forma de processo. Ora esta perspectiva era muito limitada e constrangia o princípio da tutela jurisdicional efetiva, por não permitir ao particular a obtenção da devida protecção dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, através de uma única ação.

​Esta perspectiva alterou-se com o novo regime de “livre” cumulação de pedidos. Com efeito todos os direitos das relações administrativas são susceptíveis de protecção jurídica, podendo ser formulados todos os pedidos, de acordo com as formas processuais adequadas, ou de modo isolado ou em cumulação.

​O princípio da tutela jurisdicional efetiva, que se encontra previsto no artigo 268º, nº 4 da Constituição da República Portuguesa e no qual assenta os artigos 2º e 3º do CPTA, pretende dar ao particular um maior proveito com a procedência de uma só ação, na qual podem estar cumulados vários pedidos de protecção dos seus interesses legalmente protegidos, ou seja, o acesso á justiça é simplificado, não sendo necessários vários meios processuais quanto à mesma relação jurídica material.

​O Processo nos Tribunais Administrativos inicia-se com a propositura da petição inicial, na qual o autor formula o seu pedido, mas é admissível a existência de diversos pedidos na mesma ação com vista à obtenção de diferentes efeitos jurídicos.

​Na cumulação de pedidos, o autor apresenta vários pedidos para apreciação do tribunal, fundamenta-os em diferentes causas de pedir, havendo também casos de cumulação de pedidos fundamentados na mesma causa de pedir, que se distingue do concurso de pedidos, onde qualquer das causas pode ser suficiente para a procedência da ação.

No Código de Processo dos Tribunais Administrativos, a cumulação de pedidos vem prevista no artigo 4º, que admite de forma generalizada a cumulação de pedidos materialmente conexos no n.º1, de modo geral, e quanto à ação administrativa especial no artigo 47º, nº1. 

​São vários os tipos de cumulação admitidos pelo CPTA. Quanto á estrutura, a cumulação pode ser simples, alternativa ou subsidiária [1]. Na cumulação simples o autor pretende a procedência de todos os pedidos e a consequente produção de todos os efeitos; na cumulação alternativa, o autor pretende a procedência de todos os pedidos mas a satisfação de apenas aquele que o demandado ou terceiro escolher; por último a cumulação subsidiária, o autor formula um pedido inicial e um pedido subsidiário para o caso de improcedência do primeiro pedido. Quanto ao momento da constituição, a cumulação pode ser inicial, quando decorre desde a propositura da ação, ou seja desde a petição inicial, ou sucessiva se for formulada depois da propositura da ação, como é admitido no artigo 63º, nº 1 do CPTA. Outro exemplo de cumulação sucessiva é o previsto no artigo 28º e 61º, nº1 do CPTA e, por vezes, nos processos em massa, artigo 48º, nº1 do CPTA.

​Não seria possível que quaisquer pedidos pudessem ser cumulados, pelo que tem de se ter em conta certos requisitos, ou pressupostos processuais, aplicados por via doCódigo de Processo Civil ao CPTA. Segundo o artigo 1º do CPTA, é aplicável supletivamente ao contencioso administrativo o regime do Código de Processo Civil.

​Os pressupostos processuais da cumulação de pedidos são a compatibilidade substantiva, conexão subjectiva e a compatibilidade processual.

Relativamente à compatibilidade substantiva os pedidos têm se ser substancialmente compatíveis, pois o pedido pretende a produção de todos os efeitos com a procedência da ação, sob pena de ineptidão da petição inicial, artigo 186º, n 2, alinea c) CPC, aplicável ex vi do artigo 1º do CPTA.

​Quanto ao requisito da conexão objectiva, segundo o artigo 4º, nº1 alínea a) é admissível a cumulação de pedidos onde decorra uma identidade da causa de pedir ou os pedidos tenham entre si uma relação de prejudicialidade ou de dependência por, eventualmente se inscreverem na mesma relação jurídica material. Em termos diversos, o artigo 4º, nº1 alínea b) admite a cumulação quando a procedência dos pedidos do autor depender da apreciação dos mesmos factos ou da interpretação e aplicação do mesmo direito. Quanto à ação administrativa especial, este pressuposto encontra- se previsto no artigo 4º, nº3 e 47º, nº 1, 2 e 4 do CPTA.

​Segundo diferentes posições doutrinárias, o requisito da conexão objectiva pode afastar-se do regime do Código de Processo Civil, no entanto, para o Professor Miguel Teixeira de Sousa, este afastamento é apenas aparente, uma vez que o regime do CPTA vem reforçar a posição doutrinária que defende a aplicação analógica do requisito da conexão objectiva, previsto para a coligação, à cumulação de pedidos. A falta deste requisito, na ação administrativa especial leva á ilegalidade da cumulação, que conduz a uma excepção dilatória, prevista no artigo 89º, nº1, alínea g) do CPTA, sem prejuízo deexistir a possibilidade do tribunal convidar o autor a indicar o pedido que pretende ser apreciado, por aplicação analógica do artigo 12º, nº3 do CPTA.

​O último requisito é o da compatibilidade processual, encontra-se previsto no artigo 5º, nº1 do CPTA, que restringe a cumulação de pedidos tendo em conta a competência do tribunal em função da matéria, o tribunal necessita de ser competente materialmente. A incompatibilidade processual conduz à absolvição da instância quanto ao pedido que não seja da competência do tribunal, artigo 5º, nº2 do CPTA.

​ A determinação do tribunal competente, no caso de competência territorial, caberá ao autor, salvo nos casos de cumulação subsidiária em que é competente o tribunal onde deve ser proposta a ação principal. Será sempre competente o tribunal superior, se o Supremo Tribunal Administrativo for competente para conhecer de um pedido, é competente para conhecer dos demais, segundo o artigo 24º, nº1, alínea a) do ETAF e 21º, nº 1 do CPTA.

​ Se a forma de processo for incompatível com a cumulação de pedidos, apenas dá lugar a uma adaptação da forma de processo, como dispõe o artigo 5º, nº 1 do CPTA, a acção adequada passa a ser ação especial.

​Relativamente à utilidade económica, haverá que distinguir entre cumulação de pedidos real e cumulação de pedidos aparente. Segundo o Professor Teixeira de Sousa, se “cada um dos pedidos possuir uma expressão económica própria”, a cumulação é real, se por outro lado, respeitar a “ uma mesma e única utilidade própria”, será cumulação aparente, uma vez que a parte formula vários pedidos, mas não aufere benefícios distintos pela procedência de cada um desses pedidos, artigo 32º, nº 7 e 9 do CPTA . O elenco previsto nos artigos 4º e 47º do CPTA é meramente exemplificativo, parece haver uma preferência pela cumulação aparente de pedidos. Esta preferência, mais não é uma manifestação dos “ traumas da infância difícil” do Contencioso Administrativo, referido pelo Professor Vasco Pereira da Silva, tendo o legislador tomado por referência a realidade do anterior “ recurso de anulação”

​Permite-se a dedução de um pedido de indeminização por danos ou de reconstituição da situação hipotética no próprio processo de impugnação em que se pede a anulação do ato administrativo, estabelecendo-se “ uma comunicação entre os dois pilares de matriz dualista das formas de processo instituídas pelo CPTA, como aponta Sérvulo Correia. Também a cumulação, por antecipação, no processo de impugnação de atos administrativos ilegais, de pretensões dirigidas ao restabelecimento da situação que existiria se o ato não tivesse sido praticado, artigo 4º, nº2 , e ao cumprimento de deveres que a administração não tenha cumprido com fundamento no ato impugnado, artigo 47º, nº2 , é admissível por razoes de economia processual.

​As vantagens em termos de celeridade processual da cumulação de pedidos, implica uma maior complexidade da instrução, por isso o CPTA no artigo 90º, nº3 e 4, procura superar alguns inconvenientes, onde o juiz pode determinar que a instrução respeitante a pedidos subordinados ou dependentes da resposta venha a ser dada ao pedido principal seja diferida para um momento subsequente, assegurando que esta tenha lugar apenas na circunstancia de o pedido principal proceder. O CPTA não obriga à cumulação de pedidos, é uma faculdade que devera ser utilizada pelo autor, em função das suas expectativas perante as circunstâncias do caso, refere o Professor Viera de Andrade.

​Concluindo a cumulação de pedidos foi propiciada pela alteração do quadro das competências dos tribunais administrativos, surgindo como um” importantíssimo instrumento de simplificação do acesso à justiça”. O princípio da livre cumulação de pedidos é um corolário do princípio da tutela jurisdicional efectiva, favorecendo a obtenção de uma decisão que confira aos particulares uma tutela efectiva, em tempo útil.

Delfina Pereira, nº 21004

Bibliografia:

- ALMEIDA, Mário Aroso de, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 4ª Edição, Coimbra, 2005

-ANDRADE, José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa, 6ª Edição, Coimbra, 2004

- SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª Edição, Almedina, 2009

- TEIXEIRA DE SOUSA, Miguel, Cumulação de Pedidos e Cumulação Aparente no Contencioso Administrativo, in Cadernos de justiça Administrativa, nº 34, 2002

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[1] Segue-se quanto a este ponto o texto supra citado de MIGUEL TEIXEIRA DE SOUSA