Terceiros no Sistema Contencioso-Administrativo Português

Terceiros no Sistema Contencioso-Administrativo Português

O objecto deste tema vai ser determinar que posições jurídicas de terceiros merecem tutela jurisdicional, ou seja como é que é que terceiros, titulares de direitos subjectivos, podem aceder aos tribunais administrativos.

Temos que, num primeiro momento descortinar a natureza jurídica de terceiro, saber se os terceiros são “detentores de um direito subjectivo próprio” ou de “um interesse legitimo”.  A posição tradicional na  doutrina portuguesa remete-nos para a opinião de FREITAS DO AMARAL, que existindo um “direito subjectivo” tem de existir uma protecção e essa protecção é directa e imediata, podendo o particular exigir da Administração determinado comportamento; havendo um “interesse legitimo” a protecção apesar de imediata é de segunda linha, pois o interesse protegido directamente é um interesse público.

A contrariar esta posição temos VASCO PEREIRA DA SILVA, que nos diz que não existem direitos de primeira categoria e direitos de segunda categoria (mascarados de interesses legítimos), mas sim que todas as posições substantivas de vantagem dos privados perante a Administração devem ser entendidas como direitos subjectivos.

Mário AROSO DE ALMEIDA faz alguns reparos a esta construção doutrinária, dizendo que há casos em o ordenamento jurídico reconhece como digno de protecção apenas o interesse do particular no acesso ao bem (interesses legítimos), e que outros casos há em que o ordenamento permite a satisfação do próprio bem (os verdadeiros direitos subjectivos).

FRANCISCO PAES DO AMARAL diz-nos que não se justifica considerar que as posições jurídicas tem uma diferente natureza, mas sim que estamos perante verdadeiros direitos subjectivos com a particularidade de existirem vários níveis de intensidade e forma com que se protegem os interesses.

Apesar de existirem diferentes concepções, podemos afirmar a legitimidade processual de terceiros a nível Constitucional, pelas normas presentes nos artigos 20º e 268º nº 4 da CRP, uma vez que nestas norma se encontra a garantia constitucional dos direitos subjectivos e dos interesses legítimos dos administrados.

Quanto à legitimidade destes terceiros a nível do contencioso administrativo esta surge da aplicação das regras dos artigos 57º e 68º nº2 ambos do CPTA, que exige que os terceiros sejam demandados, se a sua citação não for correctamente formulada, obsta ao conhecimento da causa artigo 89 nº1 CPTA.

Esta ónus do autor, de demandar todos os possíveis contra-interessados parece demasiado severo mas com facilidade se vê que é justo, pois é admissível que a lei imponha ao recorrente este ónus  senão existiria a violação de um direito – direito de acesso à justiça - do contra interessado, que aproveitaria ao autor. Daí que seja a sanção aplicada, a já referida, ilegitimidade passiva.

Contudo o próprio CPTA tem uma norma, o artigo 88º nº1 que possiblita uma posterior sanação destas violação.

Depois de analisadas todas estas situações, parece ainda ser de chamar à colação o artigo 10 nº1 do CPTA e abarcar o ponto de vista de VIEIRA DE ANDRADE e que o contra interessado é, no “novo” CPTA concebido como parte do processo, e que devem formar um litisconsórcio necessário; e com isto estamos perante mais um problema, se este litisconsórcio não se verificar, estaremos perante uma ineficácia das sentenças.

Em suma, os terceiros no contencioso administrativo não são apenas “titulares de direitos subjectivos” ou de “interesses legítimos”, mas são sim uma verdadeira parte no processo, sujeitos a um litisconsórcio necessário passivo. Se o ónus do seu chamamento ao processo não for cumprido ou posteriormente sanado, resulta no fundamento que obsta ao conhecimento da causa, ou em última análise na ineficácia das sentenças jurisdicionais.

António Carmo
18630

Vasco Pereira da Silva, Em Busca do Acto Administrativo Perdido

Francisco Paes Marques, A efectividade da tutela de terceiros no Contencioso Administrativo

O Deferimento Tácito na Acção Administrativa Especial de Condenação á Prática de Acto Administrativo Devido

1.

O 67 CPTA dá-nos 3 situações em que é possível a AAE de condenação: omissão de acto; recusa de acto devido e recusa de apreciação de requerimento.

Art. 67º

“ 1 - A condenação à prática de acto administrativo legalmente devido pode ser pedida quando:
a) Tendo sido apresentado requerimento que constitua o órgão competente no dever de decidir, não tenha sido proferida decisão dentro do prazo legalmente estabelecido;
b) Tenha sido recusada a prática do acto devido; ou
c) Tenha sido recusada a apreciação de requerimento dirigido à prática do acto.”

Ocupar-nos-emos aqui das situações relativas à omissão administrativa, em especial da questão do deferimento tácito.

2.

O artigo 109º do CPA prevê o indeferimento tácito. Originalmente a figura do indeferimento tácito permitia aos particulares reagir a omissões administrativas. Isto afigurava-se necessário, pois antes da reforma não existia a acção de condenação, pelo que era necessário haver uma forma de os particulares reagirem a uma omissão da administração. O indeferimento tácito permitia criar a ficção de que tinha havido um acto desfavorável da administração quando esta não tomava uma decisão em questões para as quais se considerava haver um dever legal de decidir, sendo ser possível intentar uma acção de impugnação de acto administrativo contra o acto desfavorável ficcionado para assim assegurar as pretensões do particular.

  Depois da reforma do CPTA a criação da acção administrativa especial de condenação à prática de acto devido veio pôr em causa a existência da figura do indeferimento tácito. Para o Professor VASCO PEREIRA DA SILVA houve uma derrogação tácita do 109º CPA pelo CPTA, por já não ser necessário criar a ficção legal do indeferimento tácito para se poder impugnar uma omissão administrativa(1), o mesmo entendem os Professores MÁRIO AROSO DE ALMEIDA(2) e SÉRVULO CORREIA(3).

3.

O deferimento tácito, previsto no 108º CPA, parte dos mesmos pressupostos que o indeferimento tácito, o que muda é o resultado. A administração não decidiu numa situação em que a tal estava obrigada, pelo que decorrido algum tempo, se presume que houve uma decisão favorável (ao passo que no indeferimento tácito se presume decisão desfavorável).

 Para o Professor SÉRVULO CORREIA o deferimento tácito é taxativo e excepcional, devendo limitar-se às situações identificadas pelo legislador(4). O Professor entende também que o deferimento tácito se trata de um verdadeiro acto administrativo e que os seus efeitos se produzem logo na esfera do particular. Por esta razão entende que, apesar de não haver nenhuma contradição directa entre a figura do deferimento tácito e a acção administrativa especial de condenação à prática de acto administrativo devido, se esta acção tivesse o mesmo conteúdo que o “acto” deferido tacitamente, haveria impossibilidade do objecto(5). O acto já existiria, pelo que não faria sentido estar a impugná-lo. O Professor acrescenta ainda que, por poder pôr em causa interesses públicos, a figura do deferimento tácito deveria ser remetida para leis especiais, deixando de assentar em cláusulas gerais(6).

  Também o Professor MÁRIO AROSO DE ALMEIDA entende que o deferimento tácito é um acto administrativo resultante de uma presunção legal, pelo que a seu ver não faria sentido pedir a condenação à prática de um acto já existente – poderia para esse efeito ser proposta uma acção administrativa especial de impugnação de acto ou uma acção administrativa comum que pedisse o seu reconhecimento(7).

  O Professor VASCO PEREIRA DA SILVA discorda, porém, destes autores nalgumas questões. Entende, antes de mais, que o deferimento tácito não é um verdadeiro acto administrativo e que importa distinguir os efeitos decorrentes de uma ficção legal duma actuação intencional da administração(8). Considera ainda que mesmo que fosse um acto administrativo, não seria de excluir o pedido de condenação(9), por este continuar a ser possível quer para omissões, quer actuações administrativas desfavoráveis. Haveria, deste modo, duas situações em que seria possível pedir uma condenação à prática de acto estando perante um deferimento tácito: caso o deferimento não correspondesse integralmente ao pedido do particular(poder-se-ia estar a criar uma situação em que se deixava o particular com um acto “coxo”) ou no caso de numa relação multilateral o acto de deferimento favorável a uns sujeitos poder ser desfavorável a outros (o Professor dá aqui o exemplo das declarações de impacto ambiental)(10). Conclui assim que há omissão, mesmo no deferimento tácito, que é possível um pedido de condenação com base neste e que, de iure condendo se deveria ponderar o afastamento desta figura na nova reforma. 

 Marta Canto e Castro

nº21958

(1)  PEREIRA DA SILVA, Vasco (2009), O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2.ª Ed., Coimbra: Edições Almedina, p.397

(2)MÁRIO AROSO DE ALMEIDA,O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, p.208

(3)SÉRVULO CORREIA, O incumprimento do dever de decidir, Justiça Administrativa, nº54, 2005, p.16

(4)Idem, p.15

(5)Idem, p.30

(6)Idem, p.32

(7)MÁRIO AROSO DE ALMEIDA,op. cit, p.203, 204

(8) VASCO PEREIRA DA SILVA, op. cit, p.398 

(9)Idem, p.399

(10)Idem, p.400

Acção Administrativa Comum VERSUS Acção Administrativa Especial

             As formas da acção administrativa especial e da acção administrativa comum correspondem à generalidade das situações em que não se verifiquem circunstâncias de especial urgência que como tal estejam expressamente previstas pela lei, para o efeito de deverem corresponder a uma forma de processo especial, caracterizada por um modelo de tramitação mais acelerado, em razão da urgência. O âmbito de aplicação destas duas formas de processo encontra-se, por isso, à partida delimitado em função dos processos declarativos urgentes instituídos nos art. 97º a 111º, sem prejuízo de outros que possam ser consagrados em legislação especial.

O Código estabelece uma contraposição entre as causas que devem ser objecto da acção administrativa especial e as que devem ser objecto da acção administrativa comum. No essencial, a contraposição assenta no critério de saber se o processo se reporta ou não a actos administrativos e normas regulamentares. No essencial das situações em que é esse o caso, o processo segue a forma da acção administrativa especial: como estabelece o art. 46º, seguem a forma da acção administrativa especial os processos de impugnação de actos administrativos e normas regulamentares e os processos dirigidos à condenação da Administração à emissão desse tipo de actos, em caso de recusa ou omissão. Nos restantes casos, ou seja, na generalidade dos casos em que no processo não sejam deduzidas pretensões relacionadas com esses tipos específicos de actos, ele é tramitado segundo a forma da acção administrativa comum (art. 37º)[1].

            Como referem os art. 35º/1 e 42º/1, e sem prejuízo das (escassas) particularidades que resultam do art. 42º, a acção administrativa comum segue os termos do processo declarativo comum regulado no CPC. Como, pelo contrário refere o art. 35º/2, a acção administrativa especial rege-se pelas disposições previstas no Título III e, portanto, observa, como determina o art. 46º/1, a tramitação regulada no capítulo III desse Título, que consta dos art. 78º e segs.

Forma da acção administrativa comum    

A exemplo do que sucede em processo civil, também no contencioso administrativo vale o critério de que “o processo especial aplica-se aos casos expressamente designados na lei; o processo comum é aplicável a todos os casos a que não corresponda processo especial” (art. 460º/2 do CPC).

De acordo com o disposto no art. 37º/1, todos os processos que tenham por objecto litígios cuja apreciação se inscreva no âmbito da jurisdição administrativa e que, nem no CPTA, nem em legislação avulsa, sejam objecto de regulação especial, são tramitados segundo a forma de processo que o CPTA  designa como acção administrativa comum.

A acção administrativa comum é, por conseguinte, a forma de processo comum do contencioso administrativo, no sentido em que se trata da forma de processo que, “podendo culminar com sentenças condenatórias de simples apreciação e constitutivas, recebe no seu âmbito todos os litígios jurídico-administrativos excluídos pela incidência típica dos restantes meios processuais”.

A acção, sendo comum, pode ser proposta em quaisquer situações não excluídas – designadamente em processos relativos a relações jurídico-administrativas tendencialmente paritárias, seja por a competência da Administração não envolver poderes de autoridade, seja por ela estar obrigada a um comportamento ou a uma prestação , por força da lei ou de contrato, seja por ser a Administração a autora do processo , seja por se tratar de litígios entre autoridades públicas ou até entre particulares.

Forma da acção administrativa especial

A acção administrativa especial  é um forma de processo especial (que acaba por corresponder ao núcleo tradicional do contencioso administrativo), instituída pelo CPTA. Esta é a forma de processo, ou seja, o modelo de tramitação que devem seguir, tanto no plano da propositura, como no do desenvolvimento subsequente e da decisão final pelo juiz, os processos em que seja deduzido qualquer um dos tipos de pretensões que o código enuncia no art. 46º: impugnação de actos administrativos, dirigida à respectiva anulação ou declaração de nulidade ou inexistência (art. 46º/2/a)); condenação à prática de actos administrativos ilegalmente recusados ou omitidos (art. 46º/2/b)); impugnação de normas regulamentares, dirigida à declaração da respectiva ilegalidade (art. 46º/2/c)); declaração da ilegalidade por omissão de normas regulamentares legalmente devidas (art. 46º/2/d).

O CPTA regula os aspectos respeitantes à acção administrativa especial no Título III, a que correspondem os art. 46º a 96º. O modelo da tramitação dos processos submetidos à forma da acção administrativa especial é definido no Capítulo III, que corresponde aos art. 78º e segs., atinentes à marcha do processo.

Quanto aos regulamentos, a par do pedido de declaração de ilegalidade de normas com força obrigatória geral, que já era admitido, admitem-se agora os pedidos de declaração de ilegalidade de normas em casos concretos e a declaração de ilegalidade por omissão de regulamento.

 

A nova acção administrativa – Projecto de Revisão de 2014

Em 2002-2003, com a adopção do CPTA, deu-se forma a uma matriz bipolar, para as acções administrativas com a natureza de processo declarativo não urgente (art. 37º a 96º), estruturada sobre a acção administrativa comum e a acção administrativa especial.

Com a projectada revisão do CPTA, assistir-se-á, no domínio do processo declarativo não urgente, a um novo passo evolutivo, traduzido na transição de um modelo bipolaridade para outro, caracterizado pela unipolaridade atenuada.

A nova acção administrativa configura uma solução unipolar, visto que passa a ser ela o único meio processual principal não urgente para dirimir quaisquer litígios jurídicos administrativos. Vários factores contribuem para a atenuação do significado da forma única de meio processual e por mostrar a sua proximidade com a anterior solução bipolar. Essa proximidade manifesta-se no carácter imperfeito ou atenuado, quer da anterior fórmula bipolar quer do novo molde unipolar. O carácter atenuado do seu unitarismo resulta de conotações dualistas de ordem estrutural ou relativas ao regime.

BIBLIOGRAFIA

AROSO DE ALMEIDA, Mário, Manual de Processo Administrativo, 4.ª Reimp. Ed. de 2010, Coimbra: Edições Almedina

SÉRVULO CORREIA, José Manuel, Da Ação Administrativa Especial à Nova Ação Administrativa, em Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 106, Julho/Agosto de 2014

VIEIRA DE ANDRADE, José Carlos, A Justiça Administrativa - Lições, 11.ª Ed., Coimbra: Edições Almedina

 

 

 

Maria Mariano F. Moinhos

Aluna n.º 22598

4.º ano Dia 2014/2015

 

[1] O CPTA consagrou, nesta matéria, o entendimento de Sérvulo Correia, segundo o qual deveria ser consagrado, nesta matéria, uma matriz dualista, assente a contraposição entre duas formas de processo.

Da Ação Administrativa Dual à Ação Administrativa Unificada

Um olhar sobre a Reforma do Contencioso Administrativo Português

Da Ação Administrativa Dual à Ação Administrativa Unificada

Desde 2002/2003 que conhecemos a matriz bipolar das ações administrativas com a natureza de processo declarativo não urgente, patente nos artigos 37.º a 96.º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos, doravante "CPTA"[1]. Não obstante a importância fundamental que a reforma que substituiu a Lei de Processo nos Tribunais Administrativos ("LPTA") inflingiu sobre o Contencioso Administrativo Português, caminhando no sentido de se firmar uma ação de plena jurisdição[2], diz-nos Sérvulo Correia[3] que se continuou a vigorar entre nós a estrutura dualista da LPTA, chamada por Vasco Pereira da Silva de "Eros e Thanatos"[4].

Assim, desta necessidade de pugnar pela jurisdição administrativa plena e subsequentemente garantir a efetividade do direito fundamental a uma tutela plena e efetiva dos direitos dos particulares (conforme consta do artigo 268.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa, doravante "CRP"), desenharam-se uma miríade de meios processuais específicos para melhor servi-los[5], face aparente de arquitetura multipolar[6] do nosso sistema, cindido particularmente entre a ação administrativa comum e especial.

Como nos diz Vasco Pereira da Silva, o nomen iuris ação administrativa (dita) especial é não só incorreto, pois funcionaria como ação administrativa verdadeiramente comum, como infeliz: para já de forma histórica, perpetuando o trauma da "especialidade" do Direito Administrativo face ao Civil, depois permitindo tanto a anulação de atos como a condenação na prática de atos administrativos devidos, o que de novo demonstraria "...a ideia de um contencioso administrativo limitado, ou de mera anulação... e um contencioso "de plena jurisdição", aplicável a todos os demais litígios", não sendo por isso justificável que em nossos dias a distinção de exorbitância ou excepcionalidade de certas formas de atuação administrativa se se mantivesse[7], o que de certa forma corresponderia, mais que a um cunho dos seus próprios traumas, a um retrocesso naquilo que é e deveria ser a Ação Administrativa enquanto tal. É desta ficção de especialidade, em que o artigo 46.º do CPTA acaba por corresponder ao núcleo tradicional do Contencioso Administrativo[8], que nasce no legislador a vontade de inovar e refundá-lo à luz daquela que deve ser a sua verdadeira vocação: a defesa dos particulares face à Administração.

Ainda que Sérvulo Correia tenha defendido este modelo dual como bipolaridade relativa ou imperfeita como um caminho óbvio, a devida referência tem de ser feita também a Mário Aroso de Almeida, que concorda com a qualificação dada pelo CPTA às diferentes formas de processo, justificando nomeadamente a ação administrativa comum e especial como tais[9]. Continuamos, contudo, a subscrever a primeira posição, pelas razões anteriormente apresentadas bem como pela própria lógica de sistema e do nosso ordenamento, nomeadamente quanto à subsidiariedade do Processo Civil quanto ao Contencioso Administrativo, sendo que o primeiro segue também a "forma única"[10].

Surge em 2014 o Anteprojeto de Reforma do Código de Processo dos Tribunais Administrativos, propondo uma série de alterações da qual sobressai, como aproximação ao regime Civil (nomeadamente na Reforma de 2013). Apesar de tudo mantém-se intacta a estrutura da ação administrativa especial de impugnação de atos administrativos ficando patente, segundo Sérvulo Correia, "...o caráter imperfeito ou atenuado da matriz unipolar agora perfilhada."[11] e assim se mantendo a "tessitura híbrida" do Contencioso Administrativo.

Em sentido oposto, Carla Amado Gomes defende não só a utilidade como a necessidade das alterações que tendem a ser implementadas com a Reforma vista no seu todo, uma vez que elas "... circunscrevem as especialidades/incentivos da acção propulsionada por legitimidade popular aos autores que efetivamente defendem interesses relativos a bens de fruição colectiva ... e às causas que realmente envolvem valores metaindividuais", lamentando contudo que não se esclareçam outras questões do Contencioso Administrativo (nomeadamente os institutos da litispendência e o caso julgado, no âmbito particular das ações quanto a interesses difusos)[12]. Dinamene de Freitas questiona ainda as virtualidades de se incluir no Contencioso Administrativo, à semelhança do que se passa no Processo Civil, a obrigatoriedade de audiência prévia[13], o que não nos parece de todo desajustado, ainda que a autora conclua dizendo que a manutenção de um regime facultativo parece mais adequado ao Direito Administrativo; e ainda afirma a necessidade de se criar uma regra de oralidade quanto às alegações finais.

Efetivamente, a unificação das formas de processo tanto no Processo Civil como Administrativo era já há muito ensejo do legislador português: o facto de a Reforma do Processo Civil de 2013 anteceder a do Contencioso Administrativo (que se espera em 2015-2016) permite-nos timidamente apontar que será o raciocínio do Professor Vasco Pereira da Silva o mais correto à luz do ordenamento jurídico português e do Direito Processual em geral e em si mesmo considerado; entendemos que curiosamente é da consequente unificação do Contencioso Administrativo na senda do Processo Civil que o primeiro se vem a tornar por fim independente e livre dos estigmas de especialidade que desde sempre o perseguiam. Estamos em crer que é da uniformização das formas de Processo em si que se conseguem extrair iguais garantias para os particulares (independentemente do fim que tenham as suas pretensões) e assim melhor garantir, em geral, aquelas que são as imposições já decorrentes da nossa Lei Fundamental, no concreto e nesta matéria a decorrente do 268.º da CRP.

 Vimos por este meio saudar o Anteprojeto da Reforma do Contencioso Administrativo Português, mesmo que esta transição corresponda a uma passagem de uma matriz bipolar atenuada a um modelo unipolar igualmente atenuado ou relativo[14], e dizer que esta será muito bem-vinda quando chegar: em busca de um Contencioso Administrativo mais justo, com formas de processo descomplicadas e atinentes à mais justa composição dos litígios, de uma construção jurídica e doutrinária sofisticada e focado na defesa intransigente dos particulares.

FONTES

AMADO GOMES, Carla (2014), Uma Acção Chamada... Acção: Apontamento sobre a Reductio Ad Unum (?) promovida pelo Anteprojecto de Revisão do CPTA (e Alguns Outros Detalhes), em ePublica, n.º 2, Junho de 2014, disponível em: http://e-publica.pt/cpta.html (última consulta: 2014/12/07 @ 20h00 GMT +0)

AROSO DE ALMEIDA, Mário (2014), Manual de Processo Administrativo, 4.ª Reimp. Ed. de 2010, Coimbra: Edições Almedina

FREITAS, Dinamene de (2014), Unificação das Formas de Processo - alguns aspetos da Tramitação da Ação Administrativa, em ePublica, n.º 2, Junho de 2014, disponível em: http://e-publica.pt/pdf/artigos/unificacaodasformas.pdf (última consulta: 2014/12/07 @ 20h00 GMT +0)

PEREIRA DA SILVA, Vasco (2009), O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise - Ensaio Sobre as Acções No Novo Processo Administrativo, 2.ª Ed., Coimbra: Edições Almedina

SÉRVULO CORREIA, José Manuel de (2005), Direito do Contencioso Administrativo, vol. I, Lisboa: Editora Lex

SÉRVULO CORREIA, José Manuel (2014), Da Ação Administrativa Especial à Nova Ação Administrativa, em Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 106, Julho/Agosto de 2014

VIEIRA DE ANDRADE, José Carlos (2011), A Justiça Administrativa - Lições, 11.ª Ed., Coimbra: Edições Almedina

M.ª Francisca Soromenho

Aluna n.º 19832

4.º ano Dia 2014/2015

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[1] SÉRVULO CORREIA 2014: pp. 49-51.

[2] SÉRVULO CORREIA 2005: pp. 599-600.

[3] idem.

[4] PEREIRA DA SILVA 2009: pp. 241-313.

[5] idem.

[6] SÉRVULO CORREIA 2014 pp. 49-51.

[7] PEREIRA DA SILVA 2009: pp. 247-250.

[8] VIEIRA DE ANDRADE 2011: 179-182.

[9]AROSO DE ALMEIDA 2014: pp.  362-363.

[10] FREITAS 2014.

[11] SÉRVULO CORREIA 2014.

[12] AMADO GOMES 2014.

[13] FREITAS 2014.

[14] SÉRVULO CORREIA 2014.