As Formas Processuais não urgentes do Contencioso Administrativo – evolução e adequação à luz do princípio da gestão processual

Por: Liliana Moura, N.º22801

0. Introdução

As formas de processo correspondem aos modelos de tramitação que se deve observar desde a propositura da ação até à decisão proferida pelo tribunal[1]. O regime das formas de processo administrativo declarativo é traçado no artigo 35.º do Código do Procedimento nos Tribunais Administrativos (CPTA), que prevê duas formas de processo não urgentes designadas de ação administrativa especial, regulada nos artigos 46.º e ss do CPTA, e de ação administrativa comum, regulada nos artigos 37.º e ss do CPTA.

No projeto de revisão do Código de Processo dos Tribunais Administrativos (ACPTA) pretende-se por fim ao regime dualista, passando agora todos os processos não urgentes do contencioso administrativo a tramitarem sob uma única forma de ação, designada ação administrativa (Cfr. Artigo 37.º ACPTA).

Eliminando-se o modelo bipolar de ações declarativas, passando a uma única forma onde passam a caber todos os pedidos, considera-se de extrema importância a compreensão do princípio da gestão processual.

1. As formas de Processo Administrativo

Durante a vigência da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (LPTA) distinguia-se entre meios processuais principais e acessórios, onde se inseriam nos principais os «recursos contenciosos», o «contencioso eleitoral», a «impugnação de normas» e «ações». Assim havia uma clara distinção entre o «contencioso das ações» era submetido à tramitação do processo declarativo do Código do Processo Civil (CPC), que respeitava às ações sobre responsabilidade civil e contratos da Administração Pública (Artigo 72.º, nº1 LPTA), e o  «recurso contencioso», com especificidades de tramitação expressamente reguladas e aplicável à impugnação de atos e regulamentos administrativos (Artigos 24.º, 64.º e 67.º LPTA)[2].

Em 2002-2003 o contencioso administrativo transitou de um sistema multipolar para uma forma de matriz bipolar das ações administrativas não urgentes (artigos 37.º a 96.º CPTA)[3]. Assim, temos hoje a ação administrativa comum, regulada no Titulo II do CPTA, que tem por objeto todos os litígios cuja apreciação se inscreva no âmbito da jurisdição administrativa e que não sejam objeto de regulação especial no CPTA ou em legislação avulsa (artigo 37º CPTA). Conforme resulta dos artigos 35.º e 42.º do CPTA a ação administrativa comum, sem prejuízo segue os termos do processo declarativo comum regulado no CPC[4].

Já a ação administrativa especial obedece a uma tramitação específica (Cfr. artigo 35.º n.º 2 CPTA) e caracteriza-se pelo facto de se reportar à prática ou omissão de atos administrativos ou de normas. Segundo o artigo 46º do CPTA seguem a forma de ação administrativa especial três tipos de pretensões: a impugnação de atos (artigos 51.º e ss do CPTA), a condenação à prática de ato legalmente devido (artigos 66.º e ss do CPTA) e a impugnação e a declaração de ilegalidade da omissão de normas (artigos 72.º e ss CPTA).

A distinção entre as duas formas assenta no critério de saber se o processo se reporta, ou não, a atos administrativos e normas regulamentares[5]. Caso tenha esse objeto o processo segue a forma de ação administrativa especial, nos casos em que são deduzidas pretensões relacionadas com outros tipos específicos de atos, a ação tramitará sob a forma de ação administrativa comum (Cfr. Artigo 37.º do CPTA). Este critério não é absoluto uma vez que há importantes desvios, mas é contudo tendencial.

A bipolaridade de formas de processo foi defendida por SÉRVULO CORREIA[6] em nome da diversa natureza das relações jurídicas administrativas que se identificavam nos contenciosos administrativos “por natureza”, que seriam objeto da ação administrativa especial e “por atribuição”, que seriam objeto da ação administrativa comum. Segundo este autor a instituição do modelo bipolar de cariz imperfeita[7] era um passo para a abertura da jurisdição plena.

Numa outra vertente VASCO PEREIRA DA SILVA[8] refere que há um verdadeiro fenómeno de «troca de nomes» uma vez que o sistema está condenado a um falso dualismo, em que se inverte o especial em comum e o comum em especiais. Não só porque a esmagadora maioria dos casos se insere nesta vertente especial como também a absorção da ação comum pela ação especial sempre que os pedidos em cumulação obrigarem à adoção da forma da segunda, conforme artigo 5º do CPTA.

2. As críticas à dualidade das formas processuais

A ação administrativa dita especial corresponde quantitativamente à realidade comum do contencioso administrativo. Segundo o Professor VASCO PEREIRA DA SILVA[9] é ainda o meio especifico no contencioso administrativo, dado que é a ação especialmente regulada no CPTA ao invés da ação comum que remete para o CPC. A delimitação do âmbito da aplicação da ação administrativo comum da especial só é justificada, para o Professor, por pré-conceitos de natureza substantiva com origem, no que designa, de «traumas da infância difícil» do processo administrativo, designadamente a ideia de poder administrativo que justificaria a excecionalidade das regras aplicáveis a atos e regulamentos administrativo, e ainda a conceção do Direito Administrativo como um conjunto de exceções ao Direito Civil visível no que diz respeito à ação administrativa comum, onde o legislador remeteu para o CPC (Cfr. n.º1 do artigo 35.º do CPTA). Esta remissão segundo Vasco Pereira da Silva retoma a ideia de excecionalidade. Tradicionalmente o Processo Administrativo era visto como conjunto de exceções ao Processo Civil. Foi com a reforma constitucional de 1989 que se abandonou esta excecionalidade dos tribunais administrativos face aos tribunais judiciais, tradicionalmente considerados como tribunais ordinários ou comuns, sendo agora os tribunais administrativos e fiscais os tribunais ordinários da justiça administrativa[10]. Assim o Professor Vasco Pereira da Silva refere que a natureza do processo administrativo excecional não faz sentido nos dias de hoje pois o contencioso administrativo enquanto contencioso das relações jurídicas e fiscais, não é um conjunto de exceções.

Posição distinta é defendida por Mario Aroso de Almeida[11], refere este professor que o âmbito da ação administrativa comum é definido por exclusão. A ação administrativa comum é o processo comum do contencioso administrativo, sendo as formas especiais de processo pensadas para dar resposta às exigências especiais que se colocam quando estejam em causa pretensões especiais, independentemente do significado estatístico de cada uma das formas processuais. Contudo o professor não deixa de levantar criticas ao sistema dualista assim consagrado, uma vez que o critério de distinção entre as duas formas processuais é muitas vezes desviado resultando em incongruências do sistema.

Tendemos a concordar com o Professor Vasco Pereira da Silva, na verdade não encontramos justificações que permaneçam atualmente para a dualidade de regimes. Existe uma incongruência ligada à estipulação de bipolaridade, onde seguem tramitações diferentes processos que não têm particulares para existirem, por exemplo enquadra-se no âmbito da ação administrativa comum os contratos (Cfr. n.º1 do artigo 37.º CPTA), mas admite-se a fungibilidade dos mesmos com a figura dos atos administrativos, sujeitando-se estes à ação administrativa especial (Cfr. n.º2 do artigo 47.º do CPTA).

3. A proposta do ACPTA

Com o projeto de revisão do CPTA transita-se do modelo bipolar, para a nova ação administrativa, que passa a ser o único meio processual principal não urgente para dirimir quaisquer litígios jurídico administrativos (Cfr. artigo 37.º do ACPTA).

O Professor Sérvulo Correia[12] reconduz esta inovação a uma unipolaridade atenuada, uma vez que embora formalmente de encontre uma forma única de meio processual não deixa de se mostrar desvios quer na ordem estrutural quer relativas ao regime. A total unificação do regime não é assim alcançada, embora existam normas de enquadramento geral e normas sobre a marcha do processo que se aplicam a qualquer ação, mas continuam a ser incluídos certos aspetos específicos em cada uma das três modalidades da, atual, ação administrativa especial. Assim quebra-se o monismo no tocante aos objetos, aos sujeitos, aos prazos, bem como nos poderes de pronúncia e os efeitos de decisão.

A unificação de todos os meios processuais aproxima o nosso contencioso administrativo do sistema designado por Vasco Pereira da Silva[13] de modelo latino.

Não temos objeções a este monismo assim consagrado de tramitação dos processos não-urgentes. Assim alcança-se, do ponto de vista da praticabilidade do sistema, a conveniência em dar resposta a dificuldades que a delimitação do âmbito de intervenção da ação administrativa comum e da ação administrativa especial colocava. Como destaca Ferreira de Almeida[14], a unificação das regras de processo constitui fator de segurança e clareza para os operadores jurídicos.

4. O princípio da gestão processual

Um outro aspeto da reforma do CPTA foi procurar a correspondência com o novo Código de Processo Civil (CPC), embora procurando “responder às especificidades próprias do contencioso administrativo”[15]. Na reforma do CPC de 2013, introduziu-se o princípio de gestão processual. Importado do direito inglês, ficou consagrado no artigo 6.º CPC. Este confere ao juiz um poder autónomo de direção ativa do processo, podendo determinar a adoção de mecanismos de simplificação e de agilização processual que respeitando os princípios fundamentais da igualdade das partes e do contraditório, garantam a composição do litígio em prazo razoável[16].

O dever de gestão processual (artigo 6.º CPC) reúne o princípio da direção do processo (artigo 590.º CPC) e o princípio da adequação formal (artigo 547.º CPC), implicando ao juiz a obrigação de fazer uma aplicação das regras, conforme determinados critérios, tendo em conta o fim do processo e a decisão de mérito mais célebre e justa[17].

Conforme nos ensina o Professor Miguel Teixeira de Sousa[18], o dever de gestão processual tem dois aspetos: 1) o aspeto substancial que se expressa no dever de condução do processo, justificado pela necessidade de o juiz providenciar pelo andamento célebre do processo, ie consubstancia-se na concessão do poder de sanação da inadmissibilidade do processo e ainda à programação, após audiência dos mandatários, dos atos a realizar na audiência final. Por outro lado, o aspeto instrumental deste principio consubstancia-se no case management, atribui-se ao juiz o poder de adequar o procedimento à complexidade da causa, ou seja o juiz dispõe de poder de adequação formal. Orientado por um critério de proporcionalidade o processo deve assim, ter uma tramitação proporcional à complexidade da causa.

O poder de adequação formal possibilita a construção em bloco de uma tramitação alternativa para o processo, mas também possibilita a mera adaptação de alguns dos aspetos da tramitação[19]. Pode assim dizer-se que a adequação formal é expressão da cooperação entre o tribunal e as partes[20]. Contudo os poderes de direção conferidos ao juiz só poderão ser usados na medida em que satisfaçam os objetivos projetados para os tribunais: apreciação de conflitos e regulação de interesses de forma justa, em prazo razoável, conforme o artigo 20.º CRP[21]

5. O princípio da gestão processual no Anteprojeto do CPTA

O CPTA já tinha algumas referências ao principio da adequação formal como por exemplo no âmbito da cumulação de pedidos, quando correspondam a diferentes formas de processo, conforme artigo 5.º CPTA "com as adaptações que se revelem necessárias", ou seja remete este artigo para a adequação formal presente no CPC, e deve por isso também respeitar o principio da igualdade das partes e do contraditório.
Nos artigos iniciais do ACPTA não há qualquer referência ao dever de gestão processual, nem no âmbito do despacho saneador. Contudo é percetível o acolhimento desta regra, sob a epígrafe “audiência prévia” no artigo 87.º do ACPTA que se reproduz:

“Para efeitos do disposto na alínea e) do número anterior, o juiz pode determinar a adoção da tramitação processual adequada às especificidades da causa e adaptar o conteúdo e a forma dos atos processuais ao fim que visam atingir, assegurando um processo equitativo”

Conforme FERRER CORREIA[22], ao consagrar-se processo administrativo o princípio da adequação processual perde força a ideia de que a matriz bipolar do processo administrativo se justifica pelas particularidades das relações jurídicas-administrativa subjacentes, uma vez que o itinerário processual pode e deve ser modelado em razão da concreta especificidade da causa de pedir, da complexidade dos factos e da sua apreensão[23].

Sobre os princípios da adequação formal e da gestão processual têm sido muitas as críticas à sua afirmação nos termos do CPC[24]. Em particular critica-se que duas causas idênticas mas propostas em tribunais diferentes, possam ser sujeitas a regras processuais diferentes e estabelecidas por cada um dos juízes a que cada uma dessas causas se encontra afeta, conduzindo a uma violação do princípio da igualdade dos cidadãos perante a lei[25].

Não cremos que o princípio da igualdade fique afetado com os mecanismos da gestão processual, até porque é esse um dos limites que se impõe para o exercício do mesmo. Pensa-se que a colocação deste princípio no domínio do contencioso administrativo é de maior importância. Tanto para todas as ações em geral que se diferenciam entre si pela maior ou menor complexidade, como nos casos particulares dos atos mistos ou ambivalentes.
Estes casos têm particulares preocupações pois são atos que têm um conteúdo positivo e um conteúdo negativo em relação à pretensão do interessado, ou seja é quando o interessado pretende que o ato seja removido da ordem jurídica mas também que ele seja substituído por outro, p.e o ato de adjudicação de um contrato[26]. Serão casos destes, porque nenhuma ação é igual à outra que se justifica o uso do poder de gestão e adequação do processo ao caso em concreto, permitindo uma tramitação que concretamente considerada irá permitir combater dos grandes problemas da jurisdição administrativa, a sua extrema burocratização e a morosidade dos tribunais.

Conclusões

O abandono do modelo bipolar das formas processuais significará um avanço para o contencioso administrativo português, que deixa para trás uma das marcas «da sua infância difícil».

Só com a gestão processual articulada com a única forma de ação do contencioso administrativo se irá alcançar uma discussão célebre, que se adequa à relação material jurídica subjacente. O abandono da pluralidade de denominação de ações adequa-se à multiplicidade de situações conflituais que exigem uma permanente dinamização do processo, privilegiando-se a obtenção de decisões de mérito sob a forma, conforme exigido no n.º4 do artigo 268.º da Constituição da República Portuguesa.

O abandono de vias procedimentais rígidas, que por vezes são manifestamente inadequadas, parece-nos uma solução que trará benefícios para o contencioso administrativo. Faz todo o sentido que o tribunal, sem deixar de ouvir as partes, articule o processo conforme as exigências do caso concreto, evitando desta forma atos e trâmites, que em concreto, se revelem de pouca utilidade. Para além de que resulta da aplicação destes mecanismos uma redução de custos causadas por «arrastamento» na tramitação da causa, com a prática de atos inúteis ou menos adequados ao fim do processo.

Obras Citadas

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Alexandre, Isabel. O dever de gestão processual do juiz na proposta de lei relativa ao novo CPC. Lisboa: Centro de Estudos Judiciários, Caderno I, 2013.

Almeida, João Ferreira de. Algumas notas sobre a aproximação do processo administrativo ao processo civil. http://www.reaja.pt/downloads/propostas/3REAJA/JoseMarioFerreiradeAlmeida.pdf (acedido em 2014 de Novembro de 24).

Almeida, Mario Aroso de. Manual de Processo Administrativo. Coimbra: Almedina, 2013.

Correia, Sérvulo. “Da ação administrativa especial à nova ação administrativa.” Cadernos de Justiça Administrativa, 2014.

Geraldes, António Santos Abrantes. “Movimento Justiça e Democracia.” Reforço dos Poderes do Juiz na Gestão e na Dinamização do Processo. 2011.

http://www.mjd.org.pt/REFORCO%20DOS%20PODERES%20DO%20JUIZ%20NA%20GESTAO_E_NA_DINAMIZACAO_%20DO_PROCESSO.pdf (acedido em 25 de Novembro de 2014).

Gomes, Carla Amado. Uma ação chamada… Acção: Apontamento sobre a reductio ad unum(?) Promovida pelo Anteprojecto de revisão do CPTA (e alguns outros detalhes). Junho de 2014. http://e-publica.pt/cpta.html (acedido em 21 de Novembro de 2014).

OA. Parecer da Ordem dos Advogados sobre o novo CPC. http://www.oa.pt/upl/%7B54292116-d0b1-4747-a2bc-26974d223da8%7D.pdf (acedido em 25 de Novembro de 2014).

Silva, Vasco Pereira da. Contencioso no divã da psicanálise. 2ª edição. Coimbra: Almedina, 2009.

Sousa, Miguel Teixeira de. “Apontamentos sobre o princípio da gestão processual no novo Código de Processo Civil.” Direito Privado, Julho / Setembro de 2013.

Torres, Conselheiro Mário. “Âmbito da Jurisdição Administrativa - Reforma do Contencioso Administrativo e Fiscal.” Lisboa: Centro de Estudos Judiciários, 2004.

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[1] Almeida, Mário Aroso, Manual de Processo Administrativo. Coimbra: Almedina, 2013, p. 353

[2] Sérvulo Correia “Da ação administrativa especial à nova ação administrativa.” Cadernos de Justiça Administrativa, 2014, p. 49

[3] Sérvulo Correia Op. Cit., p. 49

[4] Almeida, Mário Aroso, Op. Cit., p. 354

[5] Almeida, Mário Aroso, Op. Cit., p. 355

[6] Correia, Sérvulo. Op. Cit., p. 50 e ss.

[7] Refere que se trata de uma bipolaridade imperfeita uma vez que as duas formas de processo se articulam através de um sistema de vasos comunicantes, V. Sérvulo Correia, Op. Cit. p. 52 e ss.

[8] Silva, Vasco Pereira da. Contencioso no divã da psicanálise. 2ª edição. Coimbra: Almedina, 2009, p. 246 e ss

[9] Silva, Vasco Pereira da. Op. Cit., p. 246 e ss.

[10] Torres, Conselheiro Mário. “Âmbito da Jurisdição Administrativa - Reforma do Contencioso Administrativo e Fiscal.” Lisboa: Centro de Estudos Judiciários, 2004, pág. 8

[11] Almeida, Mário Aroso, Op. Cit. p. 355 e p. 362 e ss.

[12] Correia, Sérvulo. Op. Cit., p. 52

[13] Silva, Vasco Pereira da. Op. Cit., p. 243

[14] Almeida, João Ferreira de. Algumas notas sobre a aproximação do processo administrativo ao processo civil

[15] Conforme Exposição de Motivos do Anteprojeto do Código do Processo nos Tribunais Administrativos

[16] Alexandre, Isabel. O dever de gestão processual do juiz na proposta de lei relativa ao novo CPC. Lisboa: Centro de Estudos Judiciários, Caderno I, 2013

[17] Abreu, Advogados. Abreu Advogados. 2 de Setembro de 2013.

[18] Sousa, Miguel Teixeira de. Op. Cit.p. 10 e ss.

[19] Sousa, Miguel Teixeira de. Op. Cit. p. 10 e 11

[20] Sousa, Miguel Teixeira de. Op. Cit. p. 12

[21] Geraldes, António Santos Abrantes. “Movimento Justiça e Democracia.” Reforço dos Poderes do Juiz na Gestão e na Dinamização do Processo. 2011.

[22] Citado em Gomes, Carla Amado. Uma ação chamada… Acção: Apontamento sobre a reductio ad unum(?) Promovida pelo Anteprojecto de revisão do CPTA (e alguns outros detalhes). Junho de 2014

[23] Gomes, Carla Amado. Op. Cit.

[24] Almeida, João Ferreira de. Op. Cit.

[25] Parecer da Ordem dos Advogados sobre o novo CPC

[26] Almeida, Mario Aroso. Op. Cit. p. 318