Da Ação Administrativa Dual à Ação Administrativa Unificada

Um olhar sobre a Reforma do Contencioso Administrativo Português

Da Ação Administrativa Dual à Ação Administrativa Unificada

Desde 2002/2003 que conhecemos a matriz bipolar das ações administrativas com a natureza de processo declarativo não urgente, patente nos artigos 37.º a 96.º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos, doravante "CPTA"[1]. Não obstante a importância fundamental que a reforma que substituiu a Lei de Processo nos Tribunais Administrativos ("LPTA") inflingiu sobre o Contencioso Administrativo Português, caminhando no sentido de se firmar uma ação de plena jurisdição[2], diz-nos Sérvulo Correia[3] que se continuou a vigorar entre nós a estrutura dualista da LPTA, chamada por Vasco Pereira da Silva de "Eros e Thanatos"[4].

Assim, desta necessidade de pugnar pela jurisdição administrativa plena e subsequentemente garantir a efetividade do direito fundamental a uma tutela plena e efetiva dos direitos dos particulares (conforme consta do artigo 268.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa, doravante "CRP"), desenharam-se uma miríade de meios processuais específicos para melhor servi-los[5], face aparente de arquitetura multipolar[6] do nosso sistema, cindido particularmente entre a ação administrativa comum e especial.

Como nos diz Vasco Pereira da Silva, o nomen iuris ação administrativa (dita) especial é não só incorreto, pois funcionaria como ação administrativa verdadeiramente comum, como infeliz: para já de forma histórica, perpetuando o trauma da "especialidade" do Direito Administrativo face ao Civil, depois permitindo tanto a anulação de atos como a condenação na prática de atos administrativos devidos, o que de novo demonstraria "...a ideia de um contencioso administrativo limitado, ou de mera anulação... e um contencioso "de plena jurisdição", aplicável a todos os demais litígios", não sendo por isso justificável que em nossos dias a distinção de exorbitância ou excepcionalidade de certas formas de atuação administrativa se se mantivesse[7], o que de certa forma corresponderia, mais que a um cunho dos seus próprios traumas, a um retrocesso naquilo que é e deveria ser a Ação Administrativa enquanto tal. É desta ficção de especialidade, em que o artigo 46.º do CPTA acaba por corresponder ao núcleo tradicional do Contencioso Administrativo[8], que nasce no legislador a vontade de inovar e refundá-lo à luz daquela que deve ser a sua verdadeira vocação: a defesa dos particulares face à Administração.

Ainda que Sérvulo Correia tenha defendido este modelo dual como bipolaridade relativa ou imperfeita como um caminho óbvio, a devida referência tem de ser feita também a Mário Aroso de Almeida, que concorda com a qualificação dada pelo CPTA às diferentes formas de processo, justificando nomeadamente a ação administrativa comum e especial como tais[9]. Continuamos, contudo, a subscrever a primeira posição, pelas razões anteriormente apresentadas bem como pela própria lógica de sistema e do nosso ordenamento, nomeadamente quanto à subsidiariedade do Processo Civil quanto ao Contencioso Administrativo, sendo que o primeiro segue também a "forma única"[10].

Surge em 2014 o Anteprojeto de Reforma do Código de Processo dos Tribunais Administrativos, propondo uma série de alterações da qual sobressai, como aproximação ao regime Civil (nomeadamente na Reforma de 2013). Apesar de tudo mantém-se intacta a estrutura da ação administrativa especial de impugnação de atos administrativos ficando patente, segundo Sérvulo Correia, "...o caráter imperfeito ou atenuado da matriz unipolar agora perfilhada."[11] e assim se mantendo a "tessitura híbrida" do Contencioso Administrativo.

Em sentido oposto, Carla Amado Gomes defende não só a utilidade como a necessidade das alterações que tendem a ser implementadas com a Reforma vista no seu todo, uma vez que elas "... circunscrevem as especialidades/incentivos da acção propulsionada por legitimidade popular aos autores que efetivamente defendem interesses relativos a bens de fruição colectiva ... e às causas que realmente envolvem valores metaindividuais", lamentando contudo que não se esclareçam outras questões do Contencioso Administrativo (nomeadamente os institutos da litispendência e o caso julgado, no âmbito particular das ações quanto a interesses difusos)[12]. Dinamene de Freitas questiona ainda as virtualidades de se incluir no Contencioso Administrativo, à semelhança do que se passa no Processo Civil, a obrigatoriedade de audiência prévia[13], o que não nos parece de todo desajustado, ainda que a autora conclua dizendo que a manutenção de um regime facultativo parece mais adequado ao Direito Administrativo; e ainda afirma a necessidade de se criar uma regra de oralidade quanto às alegações finais.

Efetivamente, a unificação das formas de processo tanto no Processo Civil como Administrativo era já há muito ensejo do legislador português: o facto de a Reforma do Processo Civil de 2013 anteceder a do Contencioso Administrativo (que se espera em 2015-2016) permite-nos timidamente apontar que será o raciocínio do Professor Vasco Pereira da Silva o mais correto à luz do ordenamento jurídico português e do Direito Processual em geral e em si mesmo considerado; entendemos que curiosamente é da consequente unificação do Contencioso Administrativo na senda do Processo Civil que o primeiro se vem a tornar por fim independente e livre dos estigmas de especialidade que desde sempre o perseguiam. Estamos em crer que é da uniformização das formas de Processo em si que se conseguem extrair iguais garantias para os particulares (independentemente do fim que tenham as suas pretensões) e assim melhor garantir, em geral, aquelas que são as imposições já decorrentes da nossa Lei Fundamental, no concreto e nesta matéria a decorrente do 268.º da CRP.

 Vimos por este meio saudar o Anteprojeto da Reforma do Contencioso Administrativo Português, mesmo que esta transição corresponda a uma passagem de uma matriz bipolar atenuada a um modelo unipolar igualmente atenuado ou relativo[14], e dizer que esta será muito bem-vinda quando chegar: em busca de um Contencioso Administrativo mais justo, com formas de processo descomplicadas e atinentes à mais justa composição dos litígios, de uma construção jurídica e doutrinária sofisticada e focado na defesa intransigente dos particulares.

FONTES

AMADO GOMES, Carla (2014), Uma Acção Chamada... Acção: Apontamento sobre a Reductio Ad Unum (?) promovida pelo Anteprojecto de Revisão do CPTA (e Alguns Outros Detalhes), em ePublica, n.º 2, Junho de 2014, disponível em: http://e-publica.pt/cpta.html (última consulta: 2014/12/07 @ 20h00 GMT +0)

AROSO DE ALMEIDA, Mário (2014), Manual de Processo Administrativo, 4.ª Reimp. Ed. de 2010, Coimbra: Edições Almedina

FREITAS, Dinamene de (2014), Unificação das Formas de Processo - alguns aspetos da Tramitação da Ação Administrativa, em ePublica, n.º 2, Junho de 2014, disponível em: http://e-publica.pt/pdf/artigos/unificacaodasformas.pdf (última consulta: 2014/12/07 @ 20h00 GMT +0)

PEREIRA DA SILVA, Vasco (2009), O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise - Ensaio Sobre as Acções No Novo Processo Administrativo, 2.ª Ed., Coimbra: Edições Almedina

SÉRVULO CORREIA, José Manuel de (2005), Direito do Contencioso Administrativo, vol. I, Lisboa: Editora Lex

SÉRVULO CORREIA, José Manuel (2014), Da Ação Administrativa Especial à Nova Ação Administrativa, em Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 106, Julho/Agosto de 2014

VIEIRA DE ANDRADE, José Carlos (2011), A Justiça Administrativa - Lições, 11.ª Ed., Coimbra: Edições Almedina

M.ª Francisca Soromenho

Aluna n.º 19832

4.º ano Dia 2014/2015

---

[1] SÉRVULO CORREIA 2014: pp. 49-51.

[2] SÉRVULO CORREIA 2005: pp. 599-600.

[3] idem.

[4] PEREIRA DA SILVA 2009: pp. 241-313.

[5] idem.

[6] SÉRVULO CORREIA 2014 pp. 49-51.

[7] PEREIRA DA SILVA 2009: pp. 247-250.

[8] VIEIRA DE ANDRADE 2011: 179-182.

[9]AROSO DE ALMEIDA 2014: pp.  362-363.

[10] FREITAS 2014.

[11] SÉRVULO CORREIA 2014.

[12] AMADO GOMES 2014.

[13] FREITAS 2014.

[14] SÉRVULO CORREIA 2014.