I. O
Ministério Público
1. Generalidades
O Ministério Público goza de um estatuto
próprio, é formado por um corpo de magistrados responsáveis e hierarquicamente
subordinados, cuja gestão e disciplina compete à Procuradoria-Geral da
República, presidida pelo Procurador Geral da República onde se inclui o
Conselho Superior do Ministério Público e, mostra-se dotado de autonomia (cf. artigos
219º nº, 2, 4 e 5 da Constituição da República Portuguesa, 220.º e também no 76
nº1 do Estatuto (próprio para o Ministério Público).
Segundo
o professor Vieira de Andrade o Ministério Público, é “ um órgão constitucional
da administração da justiça”, que não pode ser confundido como um órgão de
soberania nem como órgão de poder judicial uma vez que não tem competência para
a prática de atos materialmente jurisdicionais.
Ao Ministério Público compete, para além
do mais, e, no que aqui interessa “representar o Estado e defender os
interesses que a lei determinar (...) e defender a legalidade democrática”,
conforme se dispõe no nº1 do artigo 219º da CRP.
A este propósito, concordamos com a
posição dos Professores Jorge Miranda e Rui Medeiros quando entendem que a lei
ordinária tem de respeitar esta atribuição de competência ao Ministério Público[1].
2. O
Ministério Público e os Poderes na Justiça Administrativa
Na justiça administrativa, o art. 51º do
ETAF consagrou-lhe as mesmas funções.
O Ministério Público na justiça
administrativa, agindo como guardião da legalidade democrática:
A) Enquanto titular da ação pública, a
lei administrativa concede-lhe expressamente a iniciativa processual, agindo
com:
· Legitimidade
ativa para no âmbito da ação administrativa especial, impugnar:
1) Atos
administrativos, sem qualquer restrição, conforme lhe é conferida pelo artigo
55, nº1, alínea b) do CPTA;
Não
obstante, no projeto de proposta de lei de autorização de 25/02/2014, para
revisão do Código do Processo dos Tribunais Administrativos, do Estatuto dos
Tribunais Administrativos e Fiscais, da lei de participação procedimental e ação
popular da lei de tutela do Estado sobre as autarquias locais e outras[2],
prevê-se que só é possível ao Ministério Público impugnar em juízo atos
administrativos “em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos de interesses
públicos especialmente relevantes ou de algum dos valores ou bens referidos no
nº2 do artigo 9º”. Desta forma pretende-se consagrar uma restrição da
intervenção do Ministério Público atribuindo-lhe, ou mesmo impondo-lhe o ónus
de justificar, em cada impugnação de um ato ilegal que proponha que está em causa um direito fundamental dos
cidadãos, um interesse público especialmente relevante ou um valor/bem
constitucionalmente protegido e, desta forma, fazendo colidir com a defesa da
legalidade democrática atribuída ao MP.
2) Normas
– tal como o disposto art.73º, nº3 do CPTA;
3) Pedir
a condenação à prática de atos devidos – art. 68º, nº1 alínea c) do CPT,
4) A
declaração de ilegalidade por omissão de normas - art. 77.º do mesmo diploma
legal, aqui incluindo providências cautelares - arts. 112º, nº1, 124º, nº1 e
130º do CPTA e,
5) Legitimidade
para pedir a execução das respetivas sentenças e demais poderes próprios do
Autor da ação.
· Legitimidade
ativa para no âmbito da ação administrativa comum, para pedidos relativos à
validade e também à execução de contratos – art. 40º nºs1 alínea b) e 2 alínea
c) do CPTA;
· Legitimidade
ativa para a defesa de valores e bens comunitários numa Ação Popular Pública –
art. 9º do CPTA ;
· Legitimidade
ativa para requerer intimações para informações, consultas e passagem de
certidões – art. 104º, nº2 do CPT;
· Legitimidade
própria para recorrer de decisões jurisdicionais em defesa da legalidade – art.
141.º, para requerer a revisão de sentenças – art. 155.º,nº1, para interposição
de recursos para uniformização de jurisprudência – art. 152.º e, por fim para
requerer a resolução de conflitos de jurisdição e competência – art. 135.º
todos do CPTA. E, por fim,
· Nos
processos de impugnação de atos de iniciativa dos particulares, o poder de
assumir a posição de A para assegurar a continuidade do processo quando os
referidos particulares desistam ou se verifique outra causa de extinção dessas
ações, artigoº 62 do CPTA.
· B) O Ministério Público pode ainda agir
como Auxiliar da Justiça, atuando de forma imparcial, na defesa do interesse
público, de interesses difusos e interesses fundamentais, dispondo de poderes
processuais relevantes nas ações administrativas especiais, iniciadas pelos
particulares ou outras partes legítimas.
· Neste ponto, desempenha tal função
tendo vista nos autos, com o poder de pronúncia na fase preparatória sobre o
mérito da causa, incluindo o poder de arguir vícios não invocados pelo
impugnante, com poderes de iniciativa no âmbito da instrução, tal como dispõe conforme
art.º 85º do CPTA. A previsão deste dispositivo legal é o que hoje em dia resta
dos vastos poderes de intervenção que, no regime anterior se encontrava dotado
o Ministério Público, com dois momentos de intervenção necessária, para emissão
do visto inicial e final em que o MP podia suscitar questões de índole
processual que pudessem obstar ao mérito da causa por parte do tribunal. Atualmente,
a intervenção do MP não é obrigatória e nem ocorre mais do que uma vez em cada
processo, tendo lugar uma única vez na fase processual em que o art. 85.º do
CPTA prevê e, se considerar necessário em função da relevância da matéria em
causa e, só em questões de natureza substantiva e, não processual.
Ainda age como auxiliar de justiça, nos
recursos jurisdicionais, que não tenha interposto, onde pode lavrar parecer
sobre o mérito do recurso – art. 146.º do CPTA-.
C) Ao MP cabe-lhe a representação do Estado nas ações
administrativas e que este seja parte, mais especificamente, nas matérias de
relações contratuais e de responsabilidade civil, apesar de também intervir
como defensor da legalidade. Podemos constatar o referido nos artigo 11º nº2 do
CPTA. A este propósito e atentando a este dispositivo legal que refere “Sem
prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público nos processos que tenham
por objeto relações contratuais e de responsabilidade, as pessoas coletivas de
direito púbico ou os ministérios podem ser representados em juízo por
licenciado em Direito com funções de apoio jurídico, expressamente designado
para o efeito, cuja atuação no âmbito do processo fica vinculada à observância
dos mesmos deveres deontológicos, designadamente de sigilo, que obrigam o
mandatário da outra parte”. Daqui resulta que, as funções de representação do
Estado em juízo são atribuídas ao MP por regra imperativo legal e
constitucional ou, em situações em que eventualmente isso se justifique, a
juristas dos serviços públicos litigantes.
No projeto de proposta
de lei de autorização de 25/02/2014 já supra
mencionado propõe-se no n.º 3 do art.11º do CPTA, a possibilidade de
representação do Estado em juízo ser assegurada por mandatário judicial, desta
forma fazendo cessar a intervenção principal do Ministério Público logo que
aquele mandatário esteja constituído. Parece-nos que desta forma retirando a
competência de representação do Estado se estará também a “beliscando” a norma
com assento constitucional, art. 219 nº1 que prevê “ ao Ministério Público
compete representar o Estado” e bem assim o art. 1º do Estatuto que consagra
como a primeira das suas incumbências. Competência essa que é acentuada no
artigo 3º n.º 1 alínea a) quando prevê que compete em especial ao MP
representar o Estado, as Regiões Autónomas e as autarquias locais. Não se diga
que a proposta apresentada a 25/02/2014 visou adequar a legislação processual
administrativa à legislação processual civil aprovada pela lei 41/06/2013 que
aprovou as alterações ao Código de Processo Civil e já que no artigo 24º
continua a prever como princípio basilar que o Estado é representado em juízo
pelo MP e só por mandatário judicial em situações em que a lei “especialmente o
permita”. Caso venha a ser aprovada a nova redação do artigo 11.º n.º 3 do CPTA
certamente que vai acarretar para o Estado um custo acrescido para o erário
público, que os magistrados que asseguram jurisdição administrativa são
remunerados nesta magistratura independentemente do valor das ações em que
assumem a defesa dos interesses públicos, situação diversa dos mandatários.
Assim, ao pretender retirar-se esta competência ao MP, ainda haveria um maior
esbanjamento dos interesses patrimoniais e materiais do Estado o que colide com
a atual necessidade de restrição de prestação de serviços públicos, por falta
de meios financeiros.
Diversamente
existe quem entenda que o papel destinado ao Ministério Público enquanto
representante do Estado é visto como um aspeto negativo. Nos termos da
Constituição, este representa o Estado. A reforma prevê que este papel possa
caber a um advogado, entendendo que não existe incompatibilidade entre a
representação do Estado pelo Ministério Público e o patrocínio por advogados,
por serem coisas distintas, conforme sublinhou recentemente ao Negócios, Miguel
Torres, sócio da Telles de Abreu, quando referiu que "não sendo
obrigatório, cabe ao Estado escolher a melhor opção, mesmo que passe pela
contratação de advogados especializados, para a legítima defesa dos interesses
do Estado".
D) Para além do referido o Ministério público
representa outras pessoas coletivas públicas e também outros interessados, como
por exemplo incapazes, incertos ou ausentes, tais como trabalhadores e as suas
famílias na defesa dos seus direitos com carácter social, nos termos do artigo
3º do Estatuto nas alíneas a) e d), nos casos expressamente previstos na lei.
*
A variedade de funções é, no CPTA, entendida em
termos semelhantes, não se podendo diferenciar de forma conveniente o regime
aplicável consoante os papéis cumpridos, nem se percebendo a lógica que levou a
estender ou a excluir a sua intervenção. No que diz respeito à ação administrativa
especial, por exemplo, limita-se fortemente a sua intervenção processual
optando-se pela supressão do parecer final, que, a não serem a manifestação de
um “ subjetivismo militante”, revelam um grau elevado de desconfiança, naqueles
casos em que o Ministério Público age apenas como auxiliar de justiça, como se
não fosse útil a sua colaboração desinteressada e imparcial. Ora, de outro
modo, parece permitir-se com a máxima latitude a ação pública na defesa ativa
da legalidade, sem quaisquer condições ou limites de finalidade, seja na
proposição original, seja no decurso do processo em caso de desistência do requerente,
mesmo quando os particulares interessados não desejam dar continuidade ao
processo.
Porém, no que respeita aos processos administrativos
que tenham a forma da ação administrativa comum, não se entende bem que o MP
não possa intervir aí, de forma geral, como auxiliar de justiça e defensor da
legalidade, ainda que, não
obstante o defeito possa ser principalmente a decorrência de uma
certa “artificialidade” da distinção entre as ações.
Gonçalo Bispo, n.º 22144.
Bibliografia
ALMEIDA,
Mário Aroso de,
2007 O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 4.ª edição
(reimp.), Lisboa, Almedina.
2014 Manual de Processo Administrativo,
2014, reimpressão, Coimbra, Almedina.
ANDRADE,
Vieira de,
2014 A Justiça Administrativa, 13ª edição, Coimbra, Almedina.
CORREIA,
Sérvulo,
2001 “A Reforma do Contencioso
Administrativo e as Funções do Ministério Público” in: AAVV, Estudos em
Homenagem a Cunha Rodrigues, vol. I, Coimbra, Coimbra Editora.
2005 Direito do Contencioso
Administrativo, vol. I, Lisboa, Lex.
SILVA,
Vasco Pereira da,
2013 O Contencioso Administrativo no
Divã da Psicanálise – Ensaio sobre as Acções no Novo Processo Administrativo, 2ª edição (reimp.), Coimbra, Almedina.
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