No Contencioso
Administrativo tradicional (objectivo), o objecto do processo era visto de
forma diferente, conforme estivesse-se perante um “contencioso de anulação”[1]
(que tinha por objecto o acto administrativo) ou perante um “contencioso das
acções”[2]
(aqui caberiam as causas relativas a contratos e responsabilidade civil e o
objecto das mesmas era tido como os direitos subjectivos dos particulares).
No contencioso de anulação, como já
se referiu, a anulação do acto era considerada o objecto do processo, no
entanto aqui se encontrava uma confusão entre o pedido (que seria a anulação do
acto) e o objecto da causa.
Com a reforma do Contencioso
Administrativo é posta de parte a orientação clássica “afastando a dicotomia
que separava o contencioso de anulação do contencioso de plena jurisdição e
conferindo ao juiz, (…) a plenitude dos poderes necessários à tutela plena e
efectiva dos direitos dos particulares.”[3],
fazendo com que o modelo de Contencioso Administrativo consagrado no 212º/3 CRP[4] e
no 268º/4 CRP[5]
(baseado na jurisdicionalização do sistema e na sua subjectivização) fosse
efectivamente, realizado.
Hoje em dia, o modelo de Contencioso
Administrativo português já são se encontra centrado no acto, mas sim nos
direitos subjectivos dos particulares e na sua tutela (2º/2 CPTA[6]).
No entanto, existe uma falha presente no sistema de
justiça administrativa em causa. O 50º/1 do CPTA define como o objecto da
impugnação de actos administrativos em acção especial a anulação, declaração de
nulidade ou inexistência destes actos. Ora, aqui é apresentada uma confusão
entre pedido e objecto do processo, que é, como o Professor Vasco Pereira da
Silva refere, uma manifestação dos traumas da infância difícil do Contencioso
Administrativo.
O
pedido
O pedido é a
forma de tutela que o autor exige para o direito subjectivo que lhe pertence,
e, de acordo com o Professor Vasco Pereira da Silva, tem de se diferenciar o
pedido imediato (resultado buscado pelo autor) do mediato (direito que o
resultado requerido visa tutelar).
O que a posição clássica defendia
como objecto do processo tem de ser corrigido sendo este apenas o pedido
imediato do autor. O Contencioso tradicional via os particulares como
ferramentas de ajuda à manutenção da legalidade dos actos, e não como sujeitos
titulares de direitos subjectivos que têm verdadeiras pretensões na justiça
administrativa.
“Assim, a reforma do Contencioso
Administrativo obriga a olhar para o problema do pedido de uma forma renovada,
tanto no que respeita ao pedido imediato, uma vez que os efeitos pretendidos
pelas partes, independentemente do meio processual utilizado, não sofrem
qualquer limitação, podendo ser solicitados de modo isolado ou em cumulação,
num contencioso que se tornou de plena jurisdição; como no que se refere ao
pedido mediato, já que todos os direitos das relações administrativas são
susceptíveis de ser trazidos a juízo e de constituir objecto do processo
administrativo.”[7]
No entanto, o Contencioso não tem apenas uma função
subjectiva, sendo a sua função secundária objectiva. Nas acções públicas ou
acções populares, os particulares têm uma actuação que tem como objectivo a
defesa da legalidade e do interesse público e, nestes casos, só há que atender
ao pedido imediato.
A
causa de pedir
Na prespectiva
tradicional do Contencioso Administrativo a causa de pedir seria “a apreciação
integral da actuação administrativa trazida a juízo, de modo a permitir uma
consideração objectiva de legalidade ou ilegalidade do acto em face de todas as
possíveis normas aplicáveis e no que respeita a todas as possíveis fontes de
invalidade.”[8].
No entanto, maioritariamente por razões de carácter prático, a doutrina
clássica considerava que as alegações feitas pelo autor (invalidade do acto,
fonte dessa invalidade) eram relevantes para a determinação da causa de pedir,
o que vai contra a defesa de um Contencioso com um carácter objectivo.
A causa de pedir no sistema actual
deve ser assente de forma dependente com o que é pretendido pelas partes, ou
seja, de forma interligada com os direitos subjectivos dos particulares, mas
quando se está perante a acção pública e a acção popular, a causa de pedir é
apenas “um mero expediente formal”[9]
que levará à tutela da legalidade e do interesse público visado por estas
acções.
O 95º/1 CPTA prevê que o tribunal
deve decidir todas as questões que as partes tenham levado a juízo e apenas
ocupar-se das mesmas. Este artigo, determina que o objecto do processo é
formulado pelas alegações das partes e a causa de pedir deve ser determinada em
razão do que estas pretendem, sendo este o princípio geral consagrado.
No entanto, o 95º/2 CPTA
(relativamente aos processos impugnatórios) parece consagrar uma excepção ao
princípio geral acima mencionado.
O Professor Vasco Pereira da Silva
divide esta norma em duas partes:
1.
“O
Tribunal deve pronunciar-se sobre todas as causas de invalidade que tenham sido
invocadas contra o acto impugnado, excepto quando não possa dispor dos
elementos indispensáveis para o efeito” (95º/2 CPTA) – aqui,
o objectivo da norma é, para o Professor, que o juiz tenha em conta todos os
direitos que o particular alegou não conhecendo apenas de uma ilegalidade ou
parcialmente de várias. Todos os direitos alegados têm de ser considerados, não
basta que o juiz possa apenas “inquinar a validade da actuação administrativa”[10]
com base numa ilegalidade que decorre de uma das pretensões alegadas.
Aqui não há qualquer
excepção e não há alargamento do objecto do processo, apenas encontra-se
consagrada a ligação entre a causa de pedir e a tutela plena e efectiva dos
direitos dos particulares;
2.
“o
tribunal deve identificar a existência de causas de invalidade diversas das que
tenham sido alegadas” se identificar serão “ouvidas as partes para alegações
complementares pelo prazo comum de 10 dias, quando o exija o princípio do
contraditório”(95º/2 CPTA) – para o Professor Vasco
Pereira da Silva, não está aqui prevista a introdução de novos factos no
processo pelo juiz, mas sim de “identificar ou de individualizar ilegalidades
dos actos administrativos, distintas das referenciadas pelo autor, desde que
elas resultem das alegações das partes que introduziram os factos em juízo”[11].
Isto no fundo quer dizer que: o juiz pode qualificar de forma distinta os
factos que foram trazidos a juízo pelas partes. “O juiz não se encontra
vinculado à qualificação dos vícios ou à identificação das fontes de invalidade
feita pelas partes. Os tribunais conhecem do direito e, como tal, pode o juiz
anular um acto administrativo com fundamento num vício ou numa fonte de
ilegalidade diferente dos que o particular alegou, desde que esse vício ou essa
fonte de invalidade já resulte das pretensões dos particulares”[12].
Aqui está ainda
presente um alargamento dos poderes do juiz, uma vez que este já não tem que
fazer a conexão entre a causa de pedir e os vícios do acto administrativo,
apreciando simplesmente os direitos subjectivos alegados pelos particulares.
No sistema de
Contencioso objectivo a importância para a resolução da acção encontrava-se na
averiguação do vício que constituía o acto, os direitos dos particulares
lesados por aquele vício não eram tidos como o objecto do processo.
Outro argumento para que não se veja o 95º/2 como
uma excepção ao 95º/1 CPTA, é o facto da consagração expressa do respeita pelo
princípio do contraditório. Aqui não está apenas previsto que o objecto do
processo é delimitado pelas alegações das partes, mas também que, aquando da
utilização do alargamento dos poderes do juiz, as partes têm de ser novamente
ouvidas, o que faz com que o objecto do processo se cinja (quando não estamos
em casos de acções públicas ou acções populares) sempre à tutela dos direitos
subjectivos dos particulares.
Razão de querela doutrinária é saber
qual o objecto de uma acção de impugnação.
Para Mário Aroso de Almeida estamos
perante uma situação em que o objecto do processo é estendido, na medida em que
todas as causas de invalidade do acto são partes integrantes da causa de pedir
e a anulação deste acto será então o objecto do processo.
Para este autor “ a pretensão
anulatória, dirigida à eliminação do acto da ordem jurídica, é um elemento
incontornável da relação jurídica emergente da prática de um acto anulável e,
portanto, do objecto do processo de anulação”[13].
Os actos administrativos ilegais efectivamente lesam os direitos dos
particulares e o modo destes reagirem será pela impugnação e, será essa impugnação
que constituirá o objecto do processo, “Foi o acto ilegal que formalizou o
conflito, é portanto por referência a esse acto que o objecto do processo se
define”[14] e
“pela via da impugnação contenciosa, se
faz valer faz valer uma pretensão anulatória, dirigida à eliminação do acto
impugnado da ordem jurídica e , com ela, à cessação da situação de perturbação por
ele causada”[15].
Este reconduz as posições subjectivas dos particulares à ilegalidade que foi
cometida pela Administração.
Defende ainda que “o acto
administrativo figura no processo como objecto de ataque que nele se move e,
portanto, como o objecto da anulação que vem a ser proferida se ele vier a ser
julgado precedente, sem que, em nenhum momento, o objecto do processo em
sentido próprio, tenha sido verdadeiramente configurado por referência ao acto,
em si mesmo e na sua globalidade, mas pelo menos, por referência à pretensão
anulatória que contra esse acto concretamente se dirige”[16],
ou seja, o objecto do processo é apreciado com referência à anulação do acto que
é pretendida pelo particular, “o objecto do processo de impugnação define-se,
pois, em primeira linha, por referência à pretensão anulatória do recorrente”[17].
Podemos então, concluir que para
Mário Aroso de Almeida, o que se discute no âmbito do processo impugnatório é “
a regularidade formal ou a consistência material da pretensão de regulação
jurídica que a Administração exprimiu praticando o acto jurídico”[18] e
não propriamente a defesa dos direitos do particular que foram lesados pelo
acto em questão.
Ora, o Professor Vasco Pereira da
Silva não concorda com esta construção sobre o objecto do processo quando está
em causa uma acção de impugnação porque:
·
Existe uma confusão entre a relação
jurídica substantiva e a processual, o direito de impugnar o acto será o
direito de acção que o particular tem para proteger o seu direito subjectivo,
não será este próprio (o direito de acção) a ser o direito subjectivo do particular;
· Outra confusão instalada é a da
titularidade de um direito subjectivo com a sua lesão, uma vez que, perece que
o direito subjectivo apenas surge com o aparecimento da lesão que adveio da
actuação da Administração, Vasco pereira da Silva defende que “não é a sentença
de anulação do tribunal que cria o direito subjectivo, antes, ele limita-se a
reconhecer um poder jurídico de vantagem do particular, que resulta de uma
relação jurídica administrativa, e que foi lesado pela actuação da
Administração”[19];
· E ainda, o direito à anulação é uma
figura que não tem capacidade para “abranger o universo das posições jurídicas
substantivas dos particulares perante a Administração, como também obriga a
distinguir os direitos subjectivos públicos em razão, não da posição jurídica
do respectivo titular, mas do facto de se estar, ou não perante um acto
administrativo”[20],
o que faz com que surja uma categoria de direitos subjectivos dos particulares
que dependa unicamente da criação de um acto administrativo lesivo por parte da
administração.
A
posição de Mário Aroso de Almeida vai, de certo modo, criar uma dualidade entre
direitos subjectivos sem necessidade de acto lesivo que advém da actuação da Administração
e direitos que necessitam da ocorrência destes actos lesivos, conferindo assim,
ao sistema de Contencioso Administrativo uma vertente também objectiva, onde no
fundo, o que interessa é a actuação da Administração.
Como
já foi referido o Professor Vaco Pereira da Silva só vê a existência de um
contencioso de legalidade e de interesse público nas acções públicas ou acções
populares.
Em conclusão, pode ver-se que, o sistema de Contencioso
Administrativo que vigora em Portugal é resultado de um afastamento de uma
prespectiva objectiva da Justiça Administrativa. A protecção do interesse
público e da legalidade só nos casos de acção pública e acção popular é que é o
objecto do processo, nos restantes casos a anulação, declaração de nulidade ou
inexistência do acto são apenas parte do pedido (pedido imediato), sendo que o
objecto final do processo é a tutela dos direitos subjectivos dos particulares.
Deixou-se de estar, nas palavras de Vasco Pereira da Silva, num sistema de
Contencioso Administrativo “actocêntrico”.
[1]
Pereira da Silva, Vasco, O Contencioso Administrativo no Divã da
Psicanálise, 2ª Edição, Almedina, 2009, pág. 287
[2]Pereira da Silva, Vasco, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise,
2ª Edição, Almedina, 2009, pág. 287
[3] Pereira da Silva, Vasco, O Contencioso Administrativo no Divã da
Psicanálise, 2ª Edição, Almedina, 2009, pág. 288
[4]“ Compete aos tribunais
administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que
tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas
administrativas e fiscais.”
[5]“ É garantido aos
administrados tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses
legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o reconhecimento desses
direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer actos administrativos que os
lesem, independentemente da sua forma, a determinação da prática de actos
administrativos legalmente devidos e a adopção de medidas cautelares adequadas.”
[6]“ 2 - A todo o direito ou interesse
legalmente protegido corresponde a tutela adequada junto dos tribunais
administrativos, designadamente para o efeito de obter: (…)”
[7]Pereira da Silva, Vasco, O Contencioso Administrativo no Divã da
Psicanálise, 2ª Edição, Almedina, 2009, pág. 291
[8] Pereira da Silva, Vasco, O Contencioso Administrativo no Divã da
Psicanálise, 2ª Edição, Almedina, 2009, pág. 292
[9] Pereira da Silva, Vasco, O Contencioso Administrativo no Divã da
Psicanálise, 2ª Edição, Almedina, 2009, pág. 291
[10]Pereira da Silva, Vasco, O Contencioso Administrativo no Divã da
Psicanálise, 2ª Edição, Almedina, 2009, pág. 296
[11] Pereira da Silva, Vasco, O Contencioso Administrativo no Divã da
Psicanálise, 2ª Edição, Almedina, 2009, pág. 298
[12] Pereira da Silva, Vasco, O Contencioso Administrativo no Divã da
Psicanálise, 2ª Edição, Almedina, 2009, pág. 298
[13] Aroso de Almeida, Mário, Anulação de Actos Administrativos e Relações
Jurídicas Emergentes, Almedina, 2002, pág. 185
[14]
Aroso de Almeida, Mário, Anulação de Actos Administrativos e Relações
Jurídicas Emergentes, Almedina, 2002, pág. 185
[15] Aroso de Almeida, Mário, Anulação de Actos Administrativos e Relações
Jurídicas Emergentes, Almedina, 2002, pág. 187
[16] Aroso de Almeida, Mário, Anulação de Actos Administrativos e Relações
Jurídicas Emergentes, Almedina, 2002, pág. 188
[17] Aroso de Almeida, Mário, Anulação de Actos Administrativos e Relações
Jurídicas Emergentes, Almedina, 2002, pág. 188
[18] Aroso de Almeida, Mário, Anulação de Actos Administrativos e Relações
Jurídicas Emergentes, Almedina, 2002, pág. 188
[19] Pereira da Silva, Vasco, O Contencioso Administrativo no Divã da
Psicanálise, 2ª Edição, Almedina, 2009, pág. 307
[20] Pereira da Silva, Vasco, O Contencioso Administrativo no Divã da
Psicanálise, 2ª Edição, Almedina, 2009, pág. 307
Bibliografia:
Pereira da Silva, Vasco, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª Edição, Almedina, 2009
Aroso de Almeida, Mário, Anulação de Actos Administrativos e Relações Jurídicas Emergentes, Almedina, 2002
Aroso de Almeida, Mário, Anulação de Actos Administrativos e Relações Jurídicas Emergentes, Almedina, 2002
Catarina Costa Dias,
Nº. 19548, Subturma 5
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