Na
esteira de Robin de Andrade a acção popular é um “direito de acção judicial que
consiste na faculdade de exigir aos órgãos jurisdicionais a prestação de uma
actividade contenciosa destinada à resolução de determinados litígios através
da efectivação da garantia jurídica dos direitos ofendidos” 1. As
origens da acção popular são antigas. No Direito Romano, a actio popularis
conferia a todo e qualquer cidadão a legitimidade para instaurar acções com vista
à protecção de interesses públicos. Este instituto volta a ter relevância no
Direito moderno e foi crescendo em Portugal como verdadeiro direito político, inserindo-se
no capítulo “direitos,
liberdades e garantias” da CRP, entendido como um instrumento de participação e
intervenção democrática dos cidadãos na vida pública, de defesa dos interesses
da colectividade. Com efeito, já na versão originária da CRP de 1976 se
estabelecia no seu artigo 49º/2 um direito de acção popular nos casos
estabelecidos na lei, sendo no entanto, no âmbito da revisão constitucional de
1989, que esse conceito é configurado de forma ampla na actual redacção do artigo
52º/3 da Constituição da República Portuguesa. Mais do que uma história a
contar, parece-me premente analisar como esta actio ganhou expressão no nosso contencioso administrativo. Dito isto, para começar a análise desta
figura tão paradigmática, proponho-me a avaliar uma querela doutrinária
desenvolvida a partir da criação da lei que a regula. Apesar da Lei de Acção
Popular (Lei n.º 83/95, de 31 de Agosto) desenvolver uma vertente objectiva de
acesso à justiça (artigo 20º CRP) “veio ainda agravar mais a confusão entre a
tutela objectiva e a protecção subjectiva, já presente no texto constitucional”
2, pois se olharmos para o artigo 1º/1 da LAP, parece que o actor popular
ao defender interesses constitucionalmente protegidos (saúde, ambiente, etc.)
está a agir em prol de interesses próprios regulados no artigo 53º/2 a) do
Código de Procedimento Administrativo. Contudo, segundo o Professor Vasco
Pereira da Silva, a acção popular nunca pode tutelar interesses subjectivos stricto sensu, visto que, o artigo 2º/1 in fine da LAP diz expressamente o
seguinte: “São titulares do direito procedimental de participação popular e do
direito de acção popular quaisquer cidadãos no gozo dos seus direitos civis e
políticos e as associações e fundações defensoras dos interesses previstos no
artigo anterior, “independentemente de
terem ou não interesse directo na demanda”. Assim, a acção já referida
move-se pelo interesse na defesa da legalidade e na protecção de bens públicos.
Neste âmbito, cumpre esclarecer o
significado de interesse difuso. Em termos gerais o interesse difuso é um
direito subjectivo público, conferindo um poder-dever por parte do Estado. Ora,
o interesse difuso não possui um sujeito e um objecto determinados
manifestando-se de forma plural e tem por objecto bens não susceptíveis de
apropriação exclusiva. Isto permite-nos desde logo distinguir um interesse
difuso de um interesse colectivo, pois este último, permite-nos identificar um
grupo que é titular do interesse, ou seja, tem um sujeito concreto.
Importa
ainda nesta sede fazer referência à questão da legitimidade activa na defesa
destes interesses difusos. Quando falamos de legitimidade em
sentido lato, falamos na possibilidade de uma determinada pessoa poder ser
parte activa numa determinada acção. Esta função concretizadora tal como
referi, não funciona quando falamos de interesses difusos visto que a tutela
destes não é possível de ser concretizada em pessoas ou entidades determinadas.
Contudo o acesso à tutela jurisdicional efectiva está bem presente na acção
popular, na medida em que se tem que legitimar o acesso à justiça por pessoas
indiferenciadas na defesa dos seus interesses pluri-individuais. O artigo
9º/2 do CPTA oferece, nesta matéria, a possibilidade de
defender “valores e bens constitucionalmente, protegidos como a saúde pública,
o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o
património cultural e os bens do Estado e das Regiões Autónomas e das
autarquias locais”. Cabe indicar que a legitimidade administrativa nestes casos
é aferida, como o preceito do CPTA refere, “nos termos previstos na lei”, pelo
que teremos que fazer a remissão imediata para a Lei da Acção Popular (lei
nº.83/95, doravante LAP). Do artigo 2º e 3º da referida lei podemos concluir
que existem três tipos de entidades com legitimidade popular:
i.
Cidadãos no gozo dos seus direitos civis
e políticos (aplica-se a portugueses e estrangeiros que em Portugal detectem
ameaças a bens públicos- contrariamente, a lei 4.717, de 29 de Junho de 1965 do
Brasil que exige prova de cidadania para poder agir);
ii.
Associações e Fundações que tenham uma
função estatutária adequada à defesa do concreto interesse difuso;
iii.
Autarquias Locais.
Além da remissão para
os artigos 2º e 3º da LAP acima citados, que vêm densificar a legitimidade
activa para defesa de interesses difusos, o artigo 9º oferece-nos outra
remissão, agora para os artigos 13º e ss da LAP. Ora, estes artigos vêm
estabelecer um conjunto de soluções processuais. Estas normas não existem por
acaso, e aqui, seguindo a posição do Professor Mário Aroso de Almeida, sou
adepta de que a acção popular não se configura como sendo uma forma de processo,
pois afere-se face a uma legitimidade de agir numa determinada acção. Em
sentido contrário, o Professor Vieira de Andrade decide incluir a actio no elenco das formas de processo
principal, inserindo a acção popular nos processos especiais, uma vez que são
regulados por legislação avulsa e não pelo CPTA. As soluções dos artigos 13ºss
passam pela admissão da petição inicial; representação processual; citação;
instrução; eficácia de recursos e dos efeitos do caso julgado para efeitos de
processos intentados nestas circunstâncias, e porque as circunstâncias assim o
mandam, a acção popular deve seguir um processo especial próprio que é
configurado pela Lei n.º 83/95, já, anteriormente referenciada.
Não obstante a
existência de variados interesses difusos, pois o elenco não se afigura como
sendo taxativo, irei doravante centrar a minha análise na tutela do interesse
difuso do ambiente, um dos temas que cada vez mais mostra ter relevância em
sede de Direito Administrativo.
O art.66º. CRP
estabelece não só o direito a um ambiente como também subjaz à norma um dever
de defender ou preservar o ambiente. O mesmo está reproduzido na Lei de Bases
do Ambiente (Lei 11/87 de 7 de Abril, doravante LBA), no seu art.2º./1. O
direito do Ambiente, pressupõe não só uma conduta omissiva, que se substancia
no dever de não degradação do ambiente, mas também numa conduta activa, no
sentido em que existe o dever de reprimir qualquer ofensa ao meio ambiente,
quer a nível de meios jurisdicionais como através de meios não jurisdicionais. Sem
grandes dificuldades e hesitações, entende-se o ambiente como um direito
supra-individual, mas, no entanto, como nos diz o Professor Miguel Teixeira de
Sousa, “aquele direito e aquele dever (…) podem ser perspectivados através da
titularidade individual de cada um dos interessados directos”. Compreende-se
tal expressão do Professor, visto que, eu posso salvaguardar o meu interesse
indiferenciado ao, por exemplo, exigir ao meu vizinho a não emissão de cheiros,
faculdade essa, que me é permitida pelo art.1346º do Código Civil ou reagir
contra a construção futura de uma fábrica altamente poluente.
A intenção do
legislador de atribuir legitimidade ao actor popular na defesa do ambiente, é
bastante visível, desde já no art. 40º/4 LBA. Através desta disposição os
cidadãos podem pedir a cessação das causas de violação do seu direito ao
ambiente e a respectiva indemnização, sendo esta última, aferida
independentemente da culpa do lesante (veja-se o art.41º./1 LBA). Note-se que,
quer nos termos da LBA (artigo 48º), quer do CC (artigo 566º/1), a
reconstituição in natura é o modo preferencial de efectivar a responsabilidade
do agente de um dano ecológico. Deste modo, a legitimidade popular para
interpor estas acções, sendo uma extensão da legitimidade processual, pode ser
aferida a partir do art.30º CPC, pois o actor popular tem um interesse difuso
ou indiferenciado na demanda, principalmente, porque pode acautelar uma ofensa,
não sendo exigível qualquer prova de interesse individual e/ou pessoal3.
Cumpre ainda aludir a um aspecto.
Tendo já referido vários aspectos sobre a actio popularis, cumpre ainda falar
da jurisdição aplicável para dirimir conflitos respeitantes da gestão de bens
de fruição colectiva. Segundo a redacção do art.4º/1 al. l) dos Estatutos dos
tribunais Administrativos (ETAF), cabe aos tribunais administrativos
o julgamento de questões emergentes de comportamentos que consubstanciem lesão ou
ameaça de lesão de bens ambientais levadas a cabo por entidades organicamente
públicas, bem como de entidades que, muito embora revistam forma privada,
desempenham funções materialmente administrativas. Este artigo do ETAF suscita
algumas dúvidas que vamos aqui tentar esclarecer. Primeiro, o artigo não é
linear quanto ao tipo de violações que abarca. É ponto mais ou menos assente na
doutrina que, esta disposição alude às violações resultantes da conduta activa
e as resultantes da conduta omissiva. Contudo, deve-se aqui questionar se
estamos a falar de omissões dos poderes públicos ou se também estamos perante
omissões provenientes de entidades privadas. Sufragando
a opinião da Professora Carla Amado Gomes, um privado que, por acção ou omissão
viole normas de protecção de bens ambientais naturais, pode ser demandado nos
tribunais administrativos, sob pena de “degradar” o funcionamento da acção popular
na defesa do ambiente, enquanto interesse difuso a proteger. Assim, os autores
populares, em sede de acção administrativa comum, podem condenar tanto a
Administração como particulares à adopção ou à abstenção de comportamentos,
tendo em conta o preceituado nos arts.37º./2 c) e 37º./3, ambos do CPTA. Aliás
se existir uma relação jurídico-administrativa que envolva entidades públicas
com os particulares, estes podem ser demandados conjuntamente, por força do
art.10º/7 CPTA. Esclarecendo melhor, estando em causa violações de normas ambientais
efectuadas por entidades privadas (que não exercem funções materialmente
administrativas), devem os autores populares provar a denúncia prévia da
situação às autoridades competentes e a sua inércia para poderem recorrer aos
tribunais administrativos. Se tal não for feito, o litígio será privado, apesar
da natureza pública do bem lesado ou ameaçado de lesão, que permitirá o conhecimento
pelos tribunais comuns. Tem de ser dada esta solução porque o facto de o bem
ser público não determina por si a competência da jurisdição administrativa
para dirimir o litígio4.
Para além do problema já referenciado,
tem aqui que se informar que na parte final do art.4º/1 al. l) do ETAF se
exclui da jurisdição administrativa as contra-ordenações e os crimes ecológicos,
que estão respectivamente consagrados na Lei 50/2006, de 29 de Agosto, e nos
artigos 274º, 278º, 279º e 281º do Código Penal.
Depois de tudo o que foi dito acho oportuno
colocar uma questão interessante: Será que um sujeito pode ao mesmo tempo
defender um interesse individual e ser um autor popular numa mesma acção? Embora
poder retirar-se desta situação um efeito útil em alguns casos jurídicos5,em
minha opinião, seguindo a posição da Professora Carla Amado Gomes, tal não é
possível, por dois motivos: primeiro, tal implicaria uma coligação consigo próprio,
deduzindo-se pedidos distintos contra a mesma pessoa com a mesma causa de pedir.
Esta situação, vai para além do que se pretende com a ratio do art.12º/1 a)
CPTA. Segundo tal implicaria uma extrema dificuldade de aplicação do art.20º.
LAP, que isenta de preparos e custas os autores populares.
Em jeito de conclusão, verifica-se
assim um vínculo íntimo entre a acção popular e o Direito do Ambiente, sendo
que muitas vezes, este último não consegue ser tutelado sem a primeira.
Trabalho realizado por: Marisa Gonçalves
n.º 21458
Bibliografia
consultada:
· Carlos Diego de Souza Lobo Lobo, Direitos Metaindividuais e acção popular
penal nos crimes ambientais, 2007, Lisboa
· José Carlos Vieira de Andrade, A
justiça Administrativa (lições), Almedina, 2009
· José Robin de Andrade, A acção Popular no Direito Administrativo
Português,Coimbra,1967
· Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo,
Almedina, 2013
· Marcello Caetano, Manual de Direito
Administrativo, volume II, Coimbra, 1983
· Miguel
Teixeira de Sousa, Legitimidade
processual e acção popular no direito do Ambiente, Direito do Ambiente,
Instituto Nacional da Administração, 1994
· Paulo Otero, A acção Popular: Configuração e valor no actual Direito português,
Separata da Revista da Ordem dos Advogados, 1999
· Vasco Pereira da Silva, O Contencioso administrativo no Divã da
Psicanálise, Almedina, 2009
· Vasco Pereira da Silva, Em busca de um acto administrativo perdido,
Almedina, 1996
1
José
Robin de Andrade, A acção Popular no Direito Administrativo
Português,Coimbra,1967,página 3
2
Vasco
Pereira da Silva, O Contencioso administrativo no Divã da Psicanálise,
Almedina, 2009, página 204
3
Não
se logra aqui a conclusão do STJ de 6 de
Janeiro de 1988, que reconduziu o interesse difuso a um interesse
individual, ao dizer que o acto praticado tem “ser causa imediata e efectiva de
prejuízos (…) que afectam a posição do portador do interesse, por forma a este
retirar vantagem da acção”.
4
Veja-se o exemplo do um proprietário de uma mata constituída por espécies
protegidas que reclama de um incendiário uma indemnização pela destruição
causada pelo fogo. Esta acção será proposta nos tribunais comuns, porque o
incendiário é um privado e o objecto da acção é de natureza privada.
5 Veja-se aqui
o exemplo de acções em que existem pedidos completamente distintos, em que para
além da satisfação do interesse patrimonial, pretende-se a reposição da situação
anterior ao dano ecológico.
No comments:
Post a Comment