A Acção Popular Administrativa

Os cidadãos, nas democracias modernas, devem ter uma participação directa e activa. No entanto, esta participação não se pode bastar com uma democracia representativa, sendo necessária uma democracia participativa.

Esta ideia está consagrada no artigo 48º CRP, segundo o qual todos os cidadãos têm o direito de tomar parte na vida política e na direcção dos assuntos públicos do país, directamente ou por intermédio dos seus representantes livremente eleitos.

Ora, uma das formas de os cidadãos poderem participar na vida política do país é através do direito de acção popular, consagrado no artigo 52º/3 CRP, como um direito fundamental.

A acção popular é uma acção judicial em que a legitimidade é aferida em termos gerais e abstractos, existindo, por isso, uma maior amplitude dos critérios que determinam a legitimidade activa. A Constituição reconhece expressamente o direito fundamental de acção popular, integrando-o no âmbito dos direitos, liberdades e garantias (art. 52º/3 CRP).

A acção popular não é um meio processual, como parece defender Vieira de Andrade[1], mas sim uma forma de alargamento da legitimidade processual activa. Assim, a acção popular abrange qualquer mecanismo útil para garantir a tutela do interesse em causa.

Relativamente ao contencioso administrativo, o direito de acção popular está consagrado no artigo 9º/2 CPTA. Apesar de a expressão não ser referida, este artigo legitima o exercício por parte dos cidadãos, no gozo dos seus direitos civis e políticos (art. 2º/1 da Lei nº 83/95, Lei da Acção Popular), do direito de acção popular para defesa de “valores e bens constitucionalmente protegidos como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais”.

De acordo com o regime do CPTA, a acção popular pode ser local ou social. A acção popular local vem regulada no art. 55º/2 CPTA e é, segundo Vieira de Andrade, “uma espécie qualificada das impugnações de actos administrativos, admissível apenas relativamente a esse pedido”[2]. Representa apenas um alargamento da legitimidade para impugnar actos administrativos, já que essa legitimidade depende apenas da pertença à autarquia local.

A acção popular social, que vem referida, como dissemos anteriormente, no art. 9º/2 CPTA, pode tomar qualquer das formas e integrar qualquer dos pedidos previstos no CPTA.

O exercício do direito de acção popular previsto no art. 9º/2 CPTA processa-se nos termos da lei, ou seja, nos termos dos artigos 2º, 3º e 13º e seguintes da Lei da Acção Popular (LAP)[3].

De acordo com Aroso de Almeida, esta remissão para a LAP tem um duplo alcance[4].

Por um lado, confere legitimidade activa para a defesa de interesses difusos a todos os “cidadãos no gozo dos seus direitos civis e políticos”, às associações e fundações que defendem os interesses em causa, desde que respeitem o disposto no artigo 3º, e às autarquias locais, relativamente a interesses de que sejam titulares residentes na área da respectiva circunscrição. Desta forma se vê que não é necessário um elemento de conexão para os cidadãos poderem exercer o seu direito de acção popular. Relativamente às associações e fundações, o seu direito de acção está restringido à área da sua intervenção principal e à sua incidência geográfica.

Por outro lado, devido às especificidades destes processos, há um regime processual específico para estes casos (arts. 13º e ss LAP).

Apesar de a LAP não fazer nenhuma menção ao Ministério Público no art. 2º, é importante referir que este apenas pode defender interesses públicos ou direitos fundamentais, para além das funções de fiscalização da legalidade e de representação do Estado, menores, ausentes e demais incapazes, que constam do art. 16º LAP.

Convém assinalar, como o fazem Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, que “o direito de acção popular social não prejudica o exercício pleno do direito de acção pessoal que cabe às partes ou interessados nas relações jurídicas concretas que têm como objecto esses bens e valores aqui protegidos”[5].

Questão diferente é a de saber se os interessados pessoais num acto da Administração Pública que viole também interesses difusos podem impugná-lo ao abrigo da legitimidade conferida pelo art. 9º/2 CPTA e de acordo com o regime da LAP. Para Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, a resposta deve ser afirmativa, visto que, desde que estejam em causa interesses individuais homogéneos, os autores podem levar assuntos que se prendam com a lesão da sua esfera jurídica à acção popular social.

A acção popular serve para defender interesses difusos. Mas o que se deve entender por interesses difusos? Para Gomes Canotilho e Vital Moreira, os interesses difusos são a “refracção em cada indivíduo de interesses unitários da comunidade, global e complexivamente considerada”[6]. Não se deve, porém, confundir este conceito com o de interesse público, que é “subjectivado como um interesse próprio do Estado e dos demais entes territoriais”.

Os interesses difusos dividem-se em interesses difusos em sentido estrito, interesses colectivos e interesses individuais homogéneos.

Os interesses difusos em sentido estrito pertencem a um conjunto indiferenciado de pessoas e recaem sobre bens públicos.

Os interesses colectivos vêem a sua defesa ser confiada a uma organização ou a um ente público ou privado, que actua em representação desses interesses.

Já os interesses individuais homogéneos representam a lesão verificada na esfera de uma pessoa e que resulta de uma mesma conduta administrativa, que viola um determinado valor constitucionalmente protegido.

Uma questão que tem gerado alguma controvérsia entre a doutrina prende-se com a natureza do direito de acção popular. Será apenas um mero direito de acção judicial?

Para a doutrina objectivista, entre a qual se destacam Paulo Otero e Miguel Teixeira de Sousa, o direito de acção popular é um direito de acção judicial segundo o qual o seu titular desencadeia o exercício da função jurisdicional do Estado, com o objectivo de tutelar um interesse material. O professor Paulo Otero refere que existe um alargamento da legitimidade activa na medida em que se abdica da necessidade de um interesse pessoal e directo por parte do “actor popular”, permitindo assim que um maior número de cidadãos possa exercer uma função de controlo da Administração.

Para a doutrina subjectivista, onde se destacam os professores Vasco Pereira da Silva e Nuno Marques Antunes, em caso de violação de um direito fundamental, a acção popular não é apenas um direito de acção judicial, mas sim um direito subjectivo público que se contrapõe ao dever de abstenção que a Administração violou. Segundo Nuno Marques Antunes, nos casos em que há violação de um direito fundamental deve entender-se que existe “um direito de defesa que, por via do princípio da tutela jurisdicional administrativa plena e efectiva, permite ao particular aceder a juízo para proteger os seus interesses”[7].

Em jeito de conclusão, podemos referir duas ideias[8]. A primeira, relativamente ao facto de a acção popular representar um mecanismo de participação dos administrados no controlo da legalidade da actuação administrativa. A segunda, que se prende com o facto de a acção popular atribuir um carácter objectivista ao contencioso administrativo português.

Quanto à primeira ideia, o facto de a acção popular representar um mecanismo de participação dos administrados no controlo da legalidade da actuação administrativa atribui a este direito diversas funções: transforma os cidadãos em defensores do interesse público e da legalidade administrativa, desempenhando o papel que cabe ao Ministério público; a participação dos administrados vai além da fase procedimental anterior à decisão administrativa; representa um instrumento privilegiado num Estado de direito democrático, pois permite a participação política dos cidadãos e um maior controlo da Administração.

Quanto à segunda ideia, é óbvio que a acção popular confere uma natureza objectivista ao contencioso administrativo, se não vejamos: a acção popular transforma os administrados em defensores da legalidade objectiva e do interesse público, prescindindo de um interesse pessoal e directo como critério de legitimidade; o regime processual da acção popular, ao acentuar os poderes do juiz, demonstra que não existe um processo entre as partes; a importância que a acção popular tem no contencioso administrativo português, em comparação com outros sistemas, não permite que se desvalorize a função objectivista desempenhada por esta figura.

 

BIBLIOGRAFIA

AROSO, MÁRIO AROSO DE, Manual de Processo Administrativo, Coimbra, Almedina, 2012

ANDRADE, JOSÉ CARLOS VIEIRA DE, A Justiça Administrativa, Coimbra, Almedina, 2014

ANTUNES, NUNO SÉRGIO MARQUES, O Direito de Acção Popular no Contencioso Administrativo Português, Lisboa, Lex, 1997

FÁBRICA, LUÍS, “A Acção Popular no Projecto do Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, in Reforma do Contencioso Administrativo, Ministério Da Justiça, Coimbra, Coimbra Editora, 2003

MOREIRA, VITAL / CANOTILHO, J. J. GOMES, Constituição da República Portuguesa Anotada – Volume I, Coimbra, Almedina, 2007

OLIVEIRA, RODRIGO ESTEVES DE / OLIVEIRA, MÁRIO ESTEVES DE, Código de Processo nos Tribunais Administrativos – Volume I, Coimbra, Almedina, 2006

OTERO, PAULO, “A Acção Popular: configuração e valor no actual Direito português”, in Revista da Ordem dos Advogados, Lisboa, Ano 59, Dezembro de 1999

SILVA, VASCO PEREIRA DA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Coimbra, Almedina, 2009

SOUSA, MIGUEL TEIXEIRA DE, A Legitimidade Popular na Tutela dos Interesses Difusos, Lisboa, Lex, 2003

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[1] VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa, pp. 156 e ss

[2] VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa, p. 157

[3] O art. 9º/2 CPTA remete também para outras leis, como a Lei de Bases do Ambiente (Lei nº 11/87, de 7 de Abril) e a Lei de Defesa do Património Cultural (Lei nº 107/2001, de 8 de Setembro), embora estas não entrem no âmbito do nosso trabalho.

[4] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, p. 226

[5] MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA/RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, Código de Processo nos Tribunais Administrativos – Volume I, p. 161

[6] GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada – Volume I

[7] NUNO MARQUES ANTUNES, O Direito de Acção Popular no Contencioso Administrativo Português

[8] PAULO OTERO, A Acção Popular: configuração e valor no actual Direito português, in “Revista da Ordem dos Advogados”, pp. 891 e ss

 

José Carlos Silva, aluno nº 21900