Debruçar-nos-emos
hoje sobre o tema das acções administrativas comuns. Sobre este tópico, diz-nos
o n.º 1 do artigo 37º do Código do Processo nos Tribunais Administrativos — doravante
"CPTA" — que esta forma de acção é aplicável à totalidade dos "litígios
cuja apreciação se inscreva no âmbito da jurisdição administrativa e que,
nem neste Código nem em legislação avulsa, sejam objecto de regulação
especial", nomeadamente, uma "acção administrativa especial" ou
um "processo urgente".
Com o que acabámos
de referir, podemos claramente afirmar que o objecto da acção administrativa
comum pode ser constituído por um número variado de pedidos no âmbito de relações
jurídicas administrativas, contudo, conforme indica o Professor VIEIRA DE ANDRADE[1],
a delimitação dos mesmos terá de ser feita pela negativa, isto é, a acção
administrativa comum é, por regra, a via mais adequada para aceder à justiça
administrativa, salvo nos casos em que esteja em causa um litígio inerente à prática
ou à omissão de actos administrativos impugnáveis.
Feita esta pequena introdução
ao tema, olhemos agora para o n.º 2 do artigo 37º do CPTA que nos diz, a título
exemplificativo, quais os processos que seguem a forma da acção administrativa
comum.
O preceito começa
por, nas suas alíneas a) e b), fazer referência aos pedidos de reconhecimento
de situações jurídicas subjectivas que correspondem às chamadas acções de
reconhecimento. Como estas acções são de simples apreciação, para além de se
aferir a legitimidade activa, é extremamente relevante procedermos à verificação
do interesse processual porque nelas predomina uma necessidade de prevenção e não
uma necessidade de reacção. Este interesse, à luz do artigo 39º do CPTA,
implica que se invoque uma utilidade ou vantagem imediata na declaração
judicial pretendida, como por exemplo, a existência de uma situação de
incerteza.
Depois temos as chamadas acções
impositivas e as acções inibitórias. A alínea c) do preceito supra indicado faz
referência aos pedidos de condenação à adopção ou abstenção de comportamentos[2]
por parte da Administração; de notar que o pedido que está aqui em causa não
tem obrigatoriamente de ser feito contra a Administração, também o poder ser
contra particulares. Para se fazer este pedido em relação à Administração, é necessário
que se verifique a existência de actuações concretas no âmbito do Direito Público
que não sejam actos administrativos impugnáveis.
É necessário ter
uma especial atenção ao facto de ser permitido aos particulares formularem pedidos
de condenação da Administração à não emissão de um acto administrativo sempre
que seja provável que este seja lesivo. Este pedido de tutela preventiva
constitui uma grande novidade no nosso Sistema Jurídico e, por não ser
funcional num sistema de administração executiva, pode ter grandes interferências
no normal exercício da função administrativa pelo que terá de ter uma aplicação
muito restrita, só sendo possível quando não se possa utilizar a acção
administrativa especial de impugnação; caso se queira dar uma maior amplitude à
aplicação deste pedido, caberá sempre à jurisprudência verificar a existência de
um exigente interesse em agir decorrente de uma insuficiência ou inadequação do
meio impugnatório[3].
Continuando
a nossa análise às alíneas do n.º 2 do artigo 37º do CPTA, temos na alínea d)
as chamadas acções de restabelecimento. Estes pedidos têm de ser
obrigatoriamente dirigidos à Administração e, tal como o nome da acção indica,
têm por objectivo condenar a mesma às condutas necessárias ao restabelecimento
dos direitos por si violados. Sobre este pedido importa dizer que, à luz da alínea
b) do n.º2 do artigo 47º do CPTA, pode ser acumulado com o pedido impugnatório
na acção administrativa especial e que, de acordo com o n.º 3 do mesmo artigo,
pode ser feito em processo de execução.
Segundo
a alínea e) pode também ser pedido à Administração, através da acção
administrativa comum, o cumprimento de deveres de prestar[4]
directamente decorrentes da Lei (são as chamadas acções de prestação) ou que
tenham sido constituídos por acto jurídico.
Este
pedido pressupõe a existência de situações onde não seja necessário existir um
verdadeiro acto administrativo, bastando apenas simples actuações públicas no
contexto de relações jurídico-administrativas em que a lei confira direitos a
prestações a determinados particulares.
A próxima
forma de acção administrativa comum é a chamada acção de reposição. Apesar de não
estar explicitamente na lei, o Professor VIEIRA DE ANDRADE defende que podem
ser agrupados sob esta definição, os pedidos de reintegração patrimonial
decorrentes do enriquecimento sem causa administrativo e da imposição de sacrifícios
por razoes de interesse público[5],
presentes nas alíneas g) e i) do artigo até agora em análise.
A Lei,
no n.º 3 do artigo 37º dá ainda a possibilidade de particulares intentarem
acções administrativas comuns contra outros particulares (nomeadamente concessionários)
para pedir a sua condenação por violação ou fundado receio de violação de “vínculos
jurídico-administrativos”[6]
quando a Administração, tendi sido solicitada, não tomou as medidas necessárias
e desde que não esteja em causa um acto administrativo impugnável.
Existem
também as acções administrativas comuns entre pessoas colectivas públicas. Esta
possibilidade prevista pela Lei corresponde a necessidades face à chamada pulverização
organizacional, seja pelo surgimento de entes públicos nas administrações
indirectas, seja pelo desenvolvimento da administração autónoma e de algumas
formas de privatização funcional. Agora, de acordo com a pesquisa feita, há uma
divergência doutrinária quanto à existência ou não de acções administrativas
comuns entre órgãos da mesma pessoa colectiva. Por um lado está o Professor
VIEIRA DE ANDRADE dizendo que face ao princípio da legitimidade do n.º 1 do
artigo 9º do CPTA não podem existir neste tipo de situações[7],
por outro está o Professor VASCO PEREIRA DA SILVA que diz que podem de facto
existir acções administrativas comuns entre órgãos da mesma pessoa colectiva
pública porque a inclusão das relações jurídicas inter-orgânicas no n.º 6 do
artigo 10º e na alínea d) do n.º 1 do artigo 55º do CPTA permite superar o “dogma
da impermeabilidade das pessoas colectivas públicas”[8].
De seguida
temos as acções relativas a contratos, que podem ser utilizadas para resolver
quaisquer litígios relativos a contratos que estejam sujeitos à jurisdição
administrativa, nomeadamente, questões de validade, interpretação e de execução
de contratos administrativos. Importa porém apontar algumas especificidades
quanto à legitimidade e prazos estipulados pelo CPTA em relação a acções
respeitantes à invalidade e execução dos contratos. Nos pedidos relativos à
invalidade dos contratos, a legitimidade pertence desde logo, como se podia
esperar, às partes mas não é a elas limitadas, aliás, para assegurar a
protecção de terceiro, a legitimidade até ficou bastante alargada [artigo 40º
do CPTA].
Quanto aos prazos dos pedidos de anulação
total ou parcial dos contratos, quando estes forem anuláveis, é de 6 meses [n.º
2 do artigo 41º CPTA].
Passamos
em seguida para as acções relativas à responsabilidade civil. Estas acções
administrativas comuns têm por objecto questões de responsabilidade civil
extracontratual por danos decorrentes de actos do Estado e dos demais entes públicos,
de titulares dos seus órgãos e de particulares que estejam sujeitos ao regime
da responsabilidade dos entes públicos. Quanto à legitimidade para intentar
estas acções[9], a
activa há-de caber a quem tenha sofrido um dano derivado de uma actividade ou omissão
pública, a passiva já vai depender do pedido, isto é, pertencerá ao Estado
quando estiver em causa o exercício da função legislativa ou jurisdicional; às
pessoas colectivas públicas a que pertençam órgãos administrativos, quando
esteja em causa a sua própria responsabilidade; às pessoas colectivas e aos titulares
dos respectivos órgãos ou agentes se houver responsabilidade solidária; aos
titulares dos órgãos ou agentes ou sujeitos privados equiparados se o que estiver
em causa for a responsabilidade dos mesmos. Quanto ao prazo, estas acções podem
ser intentadas a todo o tempo, salvo disposição em contrário.
Se a
culpa for do lesado, o direito à indemnização não depende da tempestiva impugnação
administrativa [n.º 1 do artigo 38º do CPTA], todavia, apesar da autonomia da
acção de responsabilidade, o particular pode ver reduzida ou eliminada a indemnização
a que tinha direito por concorrência de culpas.
Importa
por fim aludir a três aspectos: os tipos de acções de acordo com as formas de tramitação,
a legitimidade e o prazo. Quanto aos tipos de acções, o n.º 1 do artigo 35º e o
artigo 42º do CPTA vêm-nos dizer que a tramitação da acção que tem vindo a ser
objecto de estudo neste comentário segue as regras do processo de declaração do
Código do Processo Civil presentes nos artigos 552º e ss., sob as formas apresentadas
pelo artigo 43º do CPTA:
1. Acção ordinária
(se o valor da alçada ultrapassar o da alçada dos Tribunais Centrais
Administrativos)
2. Acção sumária (caso
a alçada não exceda a dos Tribunais Centrais Administrativos)
3. Acção sumaríssima (quando
o valor da alçada for inferior à dos Tribunais Centrais Administrativos e se a
acção se destinar ao cumprimento de obrigações pecuniárias, indemnizações por
danos ou entrega de coisas móveis)
À luz do n.º 9º do CPTA a
legitimidade activa pertence em regra a quem alegar ser parte numa relação material
controvertida. Para concluir, no que diz respeito aos prazos, a regra é a de
que as acções podem ser intentadas a qualquer altura, sem prejuízo do disposto
em lei substantiva relativamente à prescrição dos direitos em causa [n.º 1 do
artigo 41º do CPTA].
Nuno
Miguel Correia e Silva Brites, aluno n.º 22456
BILIOGRAFIA
UTILIZADA
ALMEIDA, Mário Aroso de,
2007 O
Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 4.ª edição (reimp.),
Lisboa, Almedina.
2014 Manual de Processo Administrativo, 2014, reimpressão, Coimbra,
Almedina.
ANDRADE, Vieira de,
2014 A
Justiça Administrativa, 13ª edição, Coimbra, Almedina.
SILVA, Vasco Pereira da,
2013 O
Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio sobre as Acções no
Novo Processo Administrativo, 2ª edição (reimp.), Coimbra, Almedina.
[1] José Carlos Vieira de Andrade, A
Justiça Administrativa (Lições), 12ª edição, Coimbra, 2012, p. 163.
[2]
Aqui, "comportamento" deve ser entendido de forma ampla para englobar
também as operações materiais e os "meros actos jurídicos".
[3] Existirá este interesse em agir se a posterior impugnação do acto não seja
capaz de assegurar uma tutela efectiva dos direitos do particular.
[4] Podem ter por objecto a prestação de um facto, o pagamento de uma quantia
ou a entrega de uma coisa.
[5] Não confundir estes pedidos com os das acções de responsabilidade civil nem
com os das acções de restabelecimento de direitos ou interesses violados porque
não estão em causa actuações ilícitas ou ilegais.
[7] José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 12ª edição,
Coimbra, 2012, p. 173.
[8] Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no
Divã da Psicanálise – Ensaio Sobre as Acções no Novo Processo Administrativo, 2ª edição (reimp.), Coimbra,
2013.
[9] Admite-se também a legitimidade,
de acordo com o n.º3 do artigo 52º da Constituição da República Portuguesa – de
agora em diante “CRP” –, para apresentar pedidos de indemnização dos lesados através
da acção popular.
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