Providências Cautelares no Direito Administrativo

·         Generalidades

·         Características

·         Tipos de providências cautelares

·         Legitimidade

·         Requisitos

1.      Generalidades

As providências cautelares administrativas fazem parte do elenco de processos urgentes, nos termos dos artigos 36º/1 al. e) e 122º e seguintes do Código de Procedimento dos Tribunais Administrativos, doravante CPTA. Como o próprio nome indica, “processos urgentes”, significa que têm precedência sobre quaisquer outros processos, 36º/2 CPTA, nomeadamente sobre os processos decorrentes das ações administrativas especiais e das ações administrativas comuns, mencionadas no artigo 35º CPTA. No seio dos processos urgentes, as providências cautelares são um meio processual acessório. Os restantes processos elencados no artigo 36º, nas alíneas a), b), c) e d) são meios processuais principais.

Esta acessoriedade processual advém da falta de autonomia da providência cautelar face ao processo principal, funcionando como um momento preliminar, ou seja, “o autor requer ao tribunal a adoção de uma ou mais providencias destinadas a impedir que durante a pendência do processo principal, se constitua uma situação irreversível ou se produzam danos de tal modo gravosos que ponham em perigo, no todo ou em parte, a utilidade da decisão que o autor pretende obter daquele processo”. [Aroso de Almeida, 2010, página 437]

2.      Características

Tendo em conta a funcionalidade das providências cautelares, estas têm características próprias, designadamente, a instrumentalidade, a provisoriedade e a sumariedade.

Ora, a instrumentalidade surge, no âmbito do artigo 112º/1 e 113º/1 CPTA, quando o legislador afirma que só pode desencadear o processo cautelar quem tenha legitimidade para intentar no processo principal. Uma das consequências desta característica é que a ser pedida uma providencia cautelar preliminar ao processo principal, esta caduca se este último não for instaurado no prazo de 3 semanas ou se estiver parado por mais de 3 meses por negligencia do interessado, nos termos do artigo 123º/1 al a) e b) e 2 CPTA.

A provisoriedade traduz-se na possibilidade de o tribunal revogar, alterar ou substituir, a sua decisão de adotar ou recusar a adoção de providências cautelares, na pendência do processo principal, se tiver ocorrido uma alteração relevante das circunstâncias inicialmente existentes – 124º/1 e 3 CPTA. Note-se que o tribunal não pode decidir o mérito da causa, em sentido definido. Apenas concede uma decisão provisória ao autor de como o seu direito/interesse é acautelado. Só posteriormente, no processo principal, é que essa decisão pode ser ou não confirmada. Caso não seja, a consequência será a caducidade da providência cautelar ao abrigo do artigo 123º/1 al f) CPTA.

Perante uma situação de receio de lesão grave e dificilmente reparável cuja só possa ser “evitado através de antecipação de antecipação de um efeito que só pode ser determinado no processo principal” é necessária uma decisão de mérito. Mas esta decisão não ocorre no seio do processo cautelar, ao invés, ocorre perante uma tutela dos processos principais urgentes, como é o caso do artigo 109º CPTA. [Aroso de Almeida, 2010, página 440]

Já a sumariedade diz respeito a uma “cognição sumária da situação de facto ou de direito”, ou seja, o juiz faz um juízo de prognose superficial sobre os factos a apreciar acautelando o interesse em causa. A tutela jurisdicional só é efetiva se os processos forem decididos em tempo útil.

3.      Tipos de providências cautelares

O artigo 112º CPTA é uma cláusula aberta no que diz respeito aos tipos de providencias cautelares. Nos termos do 112º/2 CPTA, além das providências especificadas no código de processo civil, mutatis mutandis, elenca várias espécies de providências cautelares, a título exemplificativo, concedendo ao intérprete a possibilidade de acautelar o seu interesse mesmo que este não esteja tipificado na lei.

Todavia o CPTA no seu artigo 120º/1 distingue duas categorias de providências cautelares: as providências conservatórias e as providências antecipatórias. Nas primeiras, o autor pretende manter ou conservar um direito/interesse em perigo, evitando que ele venha a ser prejudicado por medidas que venham a ser adotadas. Já as segundas tratam de situações em que o interessado pretende obter a tomada de medidas antecipadamente. Todavia, segundo o professor Mário Aroso de Almeida, devemos proceder a uma interpretação atualista que nos dirá que esta distinção deverá ser interpretada num sentido funcional e por isso associada à contraposição entre situações jurídicas finais, estáticas ou opositivas que são acauteladas por providencias conservatórias e, situações jurídicas instrumentais, dinâmicas ou pretensivas cujas se integram no âmbito de aplicação das providencias antecipatórias.

4.      Legitimidade

O artigo 112º/1 do CPTA diz-nos que quem pode intentar um processo principal junto dos tribunais administrativos também pode intentar uma providência cautelar. Desta forma, podem intentar providências cautelares: os particulares, o Ministério Público e os autores populares – artigos 9º/1 e 2 CPTA.

A ação cautelar é considerada inadmissível quando falte um dos elementos do artigo 114º/3 CPTA, quando o requerente não tenha legitimidade e quando o pedido da ação cautelar seja ilegal, nos termos do artigo 116º/2 alíneas a) a d) CPTA. Pode o interessado fazer também um pedido autónomo de decretamento provisório da providência cautelar, nos termos do artigo 131º/1 CPTA, quando estejam em causa direitos, liberdades e garantias. Este decretamento será concedido quando seja possível ao juiz averiguar na petição inicial que o direito, liberdade ou garantia invocado seja susceptível de lesão iminente e irreversível, 131º/3 CPTA. Segundo o professor Mário Aroso de Almeida, deve-se poder fazer o pedido do decretamento não só com o requerimento inicial previsto no artigo 114º CPTA, mas também na pendencia do processo cautelar, através de um incidente. [Aroso de Almeida, 2010, página 453]

Quando seja pedido a suspensão de um ato administrativo, o requerimento previsto no 114º CPTA opera automaticamente, não podendo a administração executá-lo, salvo quanto seja prejudicial para o interesse público. Nesta última situação, a administração pode executar o ato administrativo através de uma resolução fundamentada, ao abrigo do artigo 128º/1 CPTA.

Note-se que o processo cautelar pode ser intentado em momento anterior, simultaneamente ou após a propositura da ação principal, nos termos dos artigos 114º/1 CPTA.

5.      Requisitos

Os requisitos gerais de atribuição das providencias cautelares estão presentes no artigo 120º/ 1 alíneas b) e c) e 2 CPTA.

O primeiro requisito seria o periculum in mora que se traduz no fundado receio da constituição de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal, nos termos do artigo 120º/1 b) CPTA. Através deste critério deve o juiz fazer um “juízo de prognose” para determinar se haverá ou não inutilidade da decisão do processo principal por não assegurar o direito/interesse do requerente. [Vieira de Andrade, 2014, página 311]

O segundo requisito é o fumus boni iuris (aparência de bom direito) cujo se concretiza num juízo sumário por parte do juiz sobre a “demonstração da probabilidade séria da existência do direito alegado, bem como do receio da lesão. Exige-se apenas a prova de que a situação jurídica alegada é provável ou verosímil, pelo que é suficiente a aparência desse direito”. [Teixeira de Sousa, 1997, página 233] O artigo 120º/1 al b) CPTA, sobre as providencias conservatórias, encara este requisito numa posição de limitação negativa, sendo que basta que não haja uma manifesta falta de fundamento da pretensão formulada. Já o artigo 120º/1 al. c) CPTA exige um “verdadeiro” fumus boni iuris.

O terceiro e último requisito será o da proporcionalidade ou ponderação de interesses, previsto no artigo 120º/2 CPTA. Segundo este o juiz deve fazer uma ponderação entre interesses privados e interesses públicos. Quando se entenda que os interesses públicos sejam prevalecentes a concessão da providência cautelar será recusada pois provocaria danos superiores aos do requerente, 120º/ 2 CPTA. Contudo, a proporcionalidade manifesta-se também nas vertentes da necessidade e da adequabilidade no artigo 120º/3 CPTA ao afirmar que as providencias devem limitar-se ao necessário para evitar a lesão dos interesses defendidos pelo requerente.

Estes requisitos são cumulativos e só após a sua verificação é que o juiz pode decretar a providência cautelar.

Bibliografia:

AROSO DE ALMEIDA, Mário, Manual de Processo Administrativo, Almedina, Coimbra, 2010.

VIEIRA DE ANDRADE, José Carlos, A Justiça Administrativa, 13ª Edição, Almedina, Coimbra, 2014.

TEIXEIRA DE SOUSA, Miguel, Estudos sobre o Novo Processo Civil, 2ª Edição, Lex, Lisboa, 1997.

Joana Sousa, nº 21016