À acção de condenação à prática de acto devido são
inerentes preocupações de tutela dos direitos dos particulares, tendo este
mecanismo surgido para responder às situações de inércia da Administração[1].
De acordo com o art.
66º/1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), a acção de
condenação à prática de acto devido pressupõe a omissão ou recusa ilegal de um
acto administrativo. É este o motivo pelo qual o interessado carece de tutela e
é, simultaneamente, o fundamento desta acção.
É fundamental determinar
o âmbito desta acção, através da concretização do conceito de “acto ilegalmente
omitido ou recusado”. Para tal, o art. 67º/1 CPTA elenca várias situações em
que a Administração deve decidir, sendo ilegal a recusa ou omissão dessa
decisão.
No entanto, parece que
não estão enunciadas no art. 67º/1 CPTA todas as situações em que a Administração
tem o dever de decidir. A acção de condenação à prática de acto devido tem como
objectivo a tutela dos direitos e interesses legalmente protegidos dos
particulares, o que pode acontecer noutras situações que não as do art. 67º/1
CPTA. Efectivamente, esta condenação da Administração a agir não é
necessária nos “actos administrativos de iniciativa oficiosa e nos actos que
não tenham natureza discricionária quanto à oportunidade do se e do momento da
acção”[2]. Podemos
concluir, portanto, que há situações em que a Administração é obrigada a
praticar o acto por lei, contrato, regulamento e acto administrativo anterior[3].
É importante também ter
em consideração o art. 66º/2 CPTA. De acordo com este preceito, o objecto do
processo não é o acto de indeferimento, mas sim a pretensão do interessado.
Isto significa que o tribunal deve pronunciar-se acerca da situação jurídica
administrativa que o particular pretende fazer valer jurisdicionalmente,
através de uma apreciação das circunstâncias reais em que se enquadra a
pretensão. Assim, podemos afirmar que esta disposição se coaduna com o
objectivo de tutela dos direitos e interesses legalmente protegidos dos
particulares.
Esta norma aproxima a
actividade jurisdicional aos particulares, atribuindo uma maior importância à
tutela de posições jurídicas subjectivas do que à legalidade administrativa.
Porém, o objectivo da norma não é o de retirar relevância à tutela da
legalidade administrativa, mas sim o de relacionar a tutela dos particulares
com a da legalidade, passando estas a constituir os propósitos fundamentais da acção
de condenação à prática de acto devido.
Do que já foi dito,
parece que esta disposição está pensada para as situações em que o particular
se pretende fazer valer de uma posição jurídica de que é titular, incitando a
Administração a agir. Foi igualmente referido que há situações em que o dever de
agir resulta de lei, contrato ou regulamento, não sendo necessário atender à
pretensão deduzida. No entanto, é possível retirar um sentido útil desta
previsão, tendo em conta que o objecto do processo, nessas situações, é a
própria apreciação do dever que recai sobre a Administração. Nestes casos, o
tribunal aprecia a ilegalidade da omissão, baseando-se nos termos da obrigação
de agir imposta pela lei, contrato ou regulamento.
Contudo, também há
situações em que os particulares têm interesse em condenar a Administração a praticar o acto, embora o dever de agir resulte da lei, regulamento ou
contrato[4].
Resumindo, o dever de
agir da Administração Pública pode surgir em três diferentes situações: quando
esse dever se constitui com o requerimento do particular, sendo que não existia
nenhuma obrigação anterior (é a situação enunciada no art. 67º CPTA); quando é
exigida por um acto anterior da Administração, resultando numa pretensão
individual do particular, que tenciona ver a sua posição jurídica protegida;
quando o dever de actuação seja exigido por uma questão de legalidade
administrativa, sem, no entanto, se efectivar numa concreta pretensão
individual manifestada pelo particular.
Para além destes casos,
há ainda naturalmente os casos do art. 67º/1 c) CPTA e os actos de
indeferimento.
O regime da legitimidade
em sede da acção de condenação à prática de acto devido encontra-se no art. 68º
CPTA. Quanto à legitimidade dos particulares, não há muito que possa ser dito.
No entanto, colocam-se
vários problemas relativamente à legitimidade do Ministério Público. Ao
contrário do que acontece na acção de impugnação de actos administrativos (art.
55º/1 CPTA), na acção de condenação à prática de acto devido a legitimidade do
Ministério Público encontra-se limitada objectivamente às situações referidas
no art. 68º/1 c) CPTA. Assim, o dever de praticar o acto tem de resultar
directamente da lei e tem de estar em causa a ofensa de direitos fundamentais,
de interesses públicos especialmente relevantes ou de qualquer dos valores e
bens mencionados no art. 9º/2 CPTA.
A primeira questão que
se coloca prende-se com a parte final do art. 68º/1 c) CPTA. Este artigo, no
seu todo, tem como objectivo limitar a actuação do Ministério Público. No
entanto, a parte final do artigo vem alargar a legitimidade do Ministério
Público[5], o que
parece, de certa forma, incoerente. Esta afirmação pressupõe que este regime
seja pensado para situações de tutela de relações materiais controvertidas de
que sejam titulares particulares, sendo essas as circunstâncias em que, por
regra, se recorre à condenação à prática de acto devido. Assim, em situação
normal, será o requerente a formular a pretensão[6].
Porém, nas situações em
que o dever de decidir por parte da Administração não resulta da pretensão do
particular, cabe ao Ministério Público intervir, porque a ilegalidade pode não
ter sido suscitada por nenhum particular. Esse dever de intervenção do
Ministério Público resulta do seu dever de defesa da legalidade e do interesse
público.
Por aqui se vê que,
ainda que a acção de condenação à prática de acto devido contenha preocupações
subjectivistas, verifica-se alguma objectividade, devido à atribuição de
legitimidade activa ao Ministério Público. No entanto, isto não quer dizer que
se possa aceitar o alargamento da legitimidade aos casos do art. 9º/2 CPTA, sem
qualquer consideração.
Efectivamente, parece
excessivo restringir a acção de condenação à prática de acto devido à tutela
das situações jurídicas dos particulares. Não obstante, parte da doutrina
considera que a remissão para o art. 9º/2 CPTA, relativamente à legitimidade do
Ministério Público, põe em causa a intenção do legislador, que teve o cuidado
de definir em que termos o actor popular poderia intervir. Isto significa que é
mais adequado atribuir relevância à vertente subjectivista e restringir a
actuação do Ministério Público aos casos que envolvam direitos fundamentais e
interesses públicos relevantes. De acordo com esta ideia, mesmo que esteja em
causa um dever resultante da lei, a diferente configuração dos valores que
devem ser protegidos com recurso à acção popular e a sua relativa amplitude
parecem corresponder a uma extensão excessivamente vasta da razão que levou à
adopção deste mecanismo. O importante aqui é tentar conseguir o equilíbrio
entre o objectivismo e o subjectivismo, de forma a que se traduza na
legitimidade do Ministério Público.
Questão diferente é a da
eventual incompatibilidade entre o pressuposto da legitimidade do Ministério
Público e os requisitos quanto ao comportamento da Administração em relação a
esta acção. Ao contrário do que já foi dito, alguns autores consideram que os
pedidos de condenação apenas se podem basear em omissões de comportamentos da
Administração relativos a pedidos feitos por particulares ou em actos de
conteúdo negativo, que se relacionem com direitos dos particulares[7]. Segundo
esta teoria, a acção de condenação à prática de acto devido teria como
objectivo simplesmente a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos
dos particulares, sendo que a possível intervenção do Ministério Público teria
como fundamento a equiparação do interesse público aos casos de defesa de
direitos subjectivos.
Os autores que defendem
esta ideia consideram que o Ministério Público apenas poderia intervir nos
casos em que a acção de condenação tivesse por base a prática de um acto de
conteúdo negativo. Consideram que o objecto desta acção é “direito ao acto
administrativo” e que a legitimidade deve ser apurada em função desse direito.
De acordo com esta perspectiva, apenas nos casos em que através da prática de
um acto ilegal de recusa se atingissem direitos fundamentais ou interesses
públicos relevantes se justificaria um alargamento da legitimidade do
Ministério Público, pois, como refere o Professor Vasco Pereira da Silva, “isto
porque, de uma perspectiva objectiva de defesa da legalidade e do interesse
público, é mais grave a emissão de um acto administrativo ilegal do que a
verificação de uma omissão ilegal”[8].
Como se depreende do que
foi dito no início deste texto, esta posição não é unânime na doutrina. Segundo
vários autores, a legitimidade do Ministério Público abrange também os casos de
omissões ilegais da Administração, quando o dever de agir resulte da lei[9]. O
próprio art. 68º/1 c) CPTA refere esse pressuposto, introduzindo uma certa
objectividade, ao reforçar o papel do actor público como garante da
legitimidade administrativa. Assim, neste caso não é preciso nenhum
requerimento do interessado, basta que se verifiquem os requisitos da omissão
juridicamente relevante. Isto representa uma excepção ao chamado princípio da
provocação. Segundo este pensamento, o Ministério Público deve agir sempre que
haja situações que possam lesar direitos fundamentais ou interesses públicos
relevantes[10].
Como já foi dito
anteriormente, não parece que o legislador tenha querido eliminar todas as
características objectivistas do CPTA. Ainda que o actor público tenha uma
importância muito maior enquanto parte, não deixa de ser verdade que a sua
actuação tem objectivos claros de tutela da legalidade administrativa e do
interesse público enquanto realidades objectivas. Assim, devemos procurar
perceber qual a intenção do legislador nos diferentes preceitos e enquadrá-los
no contexto de um contencioso administrativo de plena jurisdição.
Por tudo o que foi dito,
concordamos com a doutrina maioritária, que considera que na acção de
condenação à prática de acto devido se verificam preocupações essencialmente
subjectivistas, embora a previsão da legitimidade do actor público pareça que
não se quis transformar o art. 68º CPTA numa manifestação puramente
subjectivista. Efectivamente, ainda que existam pressupostos concretos para a
intervenção do Ministério Público, não parece correcto limitar a sua
legitimidade aos casos em que existe um acto de conteúdo negativo. Deve
atribuir-se a importância indicada a cada uma das vertentes da tutela
administrativa, ponderando os efeitos que as várias interpretações podem
provocar na ordem jurídica administrativa.
Considerámos, num
primeiro momento, que o âmbito material do actor público, na acção de
condenação à prática de acto devido, se deveria limitar à tutela de direitos
fundamentais e de interesses públicos relevantes, devido às limitações impostas
pelo legislador.
Diferentemente, em
relação à actuação do Ministério Público em caso de omissão ilegal da
Administração, entendemos que seria preferível admitir uma tutela objectiva da
legalidade administrativa. Estas conclusões não são contraditórias, visto que
os elementos a ter em conta em cada um dos casos assumem relevância diferente.
Como foi dito, ainda que se entenda que “de uma perspectiva objectiva, de
defesa da legalidade e do interesse público, é mais grave a emissão de um acto
administrativo ilegal do que a verificação de uma omissão ilegal”[11], isso
não significa que uma omissão ilegal não mereça também tutela por parte do
Ministério Público. Basta pensar nos casos em que, por qualquer razão, o
particular lesado não tem o direito de recorrer à jurisdição administrativa.
Deve deixar-se, em situações destas, que a ilegalidade se perpetue na ordem
jurídica? Não estaria, desta forma, a contrariar-se a lógica subjectivista?
Concluindo, devemos ter
sempre em conta todos os valores em causa (pressupostos formais relativos às
condições da acção, letra da lei e intenção do legislador), atribuindo a
relevância devida a cada um desses valores.
BIBLIOGRAFIA:
José Carlos Silva
[1] MÁRIO
ESTEVES DE OLIVEIRA/RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, Código de Processo nos
Tribunais Administrativos: Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais:
anotados, vol. I, Almedina, reimpressão da edição de Novembro de 2004, Coimbra,
2006
[2] MÁRIO
ESTEVES OLIVEIRA/ RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, ob. cit…, pág. 420 e ss.
[3] MÁRIO
ESTEVES OLIVEIRA/ RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, ob. cit…, pág. 420 e ss.
[4] MARIO
ESTEVES OLIVEIRA/ RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, ob. cit…, pág. 418
[5] VASCO
PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise,
Almedina, 2ª edição, Coimbra, 2009, pág. 405
[6] MÁRIO
ESTEVES OLIVEIRA/ RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, ob. cit…, pág. 420 e ss.
[7] VASCO
PEREIRA DA SILVA, ob. cit.…, pág. 407 e ss.
[8] VASCO
PEREIRA DA SILVA, ob. cit…, pág. 407 e ss.
[9] MÁRIO
AROSO DE ALMEIDA, O novo regime de processo nos tribunais administrativos,
Almedina, 4ª edição, Coimbra, 2005; MÁRIO ESTEVES OLIVEIRA/ RODRIGO ESTEVES DE
OLIVEIRA, ob. cit…, pág. 420 e ss.; JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça
Administrativa: Lições, Almedina, 10ª edição, Coimbra, 2009, pág.229
[10] MÁRIO
AROSO DE ALMEIDA, ob. cit…., pág. 203 e ss.
[11] VASCO
PEREIRA DA SILVA, ob. cit...., pág. 408
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