Sanção Pecuniária Compulsória no Contencioso Administrativo Português

​A sanção pecuniária compulsória teve a sua origem no início do séc. XIX, pela jurisprudência francesa que criou a figura da astreinte. Esta figura, sem qualquer texto legal, servia como forma indirecta de compelir o devedor a realizar a prestação a que está obrigado. Na sentença do Tribunal de Gray (Março de 1811), o julgador reuniu à condenação principal do devedor a realizar a prestação devida, a sanção pecuniária correspondente à duração do atraso no comprimento por cada violação praticada pelo obrigado.

​Apenas em 1972, através da Loi 72-626 du 05 Juillet, esta figura teve consagração legislativa em França, sendo que só em 1980 chegou ao contencioso administrativo. Em Portugal, a sanção pecuniária compulsória foi introduzida no sistema judicial em 1983, e finalmente, por força da grande Reforma do Contencioso Administrativo 2002/2004, foi inserida neste âmbito no Código de Procedimento dos Tribunais Administrativos (doravante designado de CPTA) de forma específica, nos artigos 44º, 49º, 66º, 84º, 108º,110º, 115º, 127º, 168º , 169° e 179º do CPTA, sendo uma das suas grandes inovações sob o prisma do princípio da tutela jurisdicional efetiva, pois tem a finalidade principal de assegurar a efetividade das decisões judiciais, garantir a realização da justiça material.

​O Professor Viera de Andrade salienta que a sanção pecuniária é a arma principal contra a inexecução daas sentenças diante da sua força invulgar e que tem  grau mais elevado de garantia da efectividade do que a cominação de responsabilidade do agente.

​Na figura da sanção pecuniária compulsória encontramos uma natureza dual – coerciva e sancionatória. Relativamente à sua natureza coerciva de carácter patrimonial, esta acha-se associada à pretensão de pressionar o devedor para que este cumpra com a obrigação que lhe está adstrita e à qual foi condenado. Neste sentido, constitui uma ameaça de sanção pecuniária se cumprir fora do prazo estabelecido, sendo que só havendo incumprimento é que se corporiza a sanção. Quanto à natureza sancionatória, esta está relacionada com a aplicabilidade da sanção pecuniária, uma vez que se o devedor não cumprir é-lhe efectivamente aplicada a sanção, tendo este que fazer o pagamento de uma quantia em dinheiro por cada dia de atraso ou por cada infracção. Importa ainda salientar que, havendo a sanção pecuniária compulsória natureza preventiva, pretende evitar o processo de execução, tal como refere o artigo 66.º/3 do CPTA, estimulando o cumprimento espontâneo e célere da sentença (quando surge no âmbito de condenação declarativa, como condenação acessória, pretende induzir a Administração ao cumprimento voluntário.

​Relativamente aos seus destinatários, estão abrangidos os titulares dos órgãos públicos que integram a Administração Pública, nomeadamente os titulares dos órgãos do Estado e das Regiões Autónomas; titulares dos órgãos dos institutos públicos e das associações públicas; os titulares dos órgãos das autarquias locais e os titulares dos órgãos das entidades administrativas independentes destituídas de personalidade jurídica na medida em que estão habilitadas legalmente a emitirem atos administrativos.

​Existem autores que defendem que seria preferível a utilização de um critério mais amplo na incidência subjectiva passiva, definindo como possíveis sujeitos passivos não só os titulares dos órgãos incumbidos de executar as sentenças mas também aos trabalhadores que exercem funções públicas na Administração Pública. A preferência por uma incidência subjectiva mais ampla deve-se ao facto de por esta via a sanção pecuniária compulsória ficar um grau de eficácia maior na prossecução do seu objetoprincipal, que é a garantia da tutela jurisdicional efectiva, evitando-se as situações de incumprimento das obrigações por parte da Administração que possam surgir como resultado de condutas negligentes por parte de um funcionário incumbido de realizar a tarefa. 

A figura da sanção pecuniária compulsória pretende concretizar da forma mais eficaz o princípio da tutela jurisdicional efectiva. Considerando este princípio, o artigo3.º/2 do CPTA permite retirar dois pontos fulcrais da figura da sanção pecuniária compulsória: o primeiro prende-se com o reforço dos poderes dos tribunais para assegurarem a obrigatoriedade das suas decisões sobre a Administração (concordante com o princípio da separação de poderes), realizado através da imposição oficiosa da sanção compulsória pelos tribunais; o segundo é referente à justificação por razões objectivas (por parte do tribunal), aquando a aplicação da sanção compulsória, na medida em que no momento em que existe a condenação ao pagamento não houve ainda incumprimento de uma decisão judicial (carácter preventivo).

Neste sentido, os artigos 3.º/2, 44.º, 46.º/3 e 179.º/3, todos do CPTA, referem a aplicabilidade da sanção pecuniária compulsória “quando tal se justifique”. Ora, neste contexto teremos que analisar, de acordo com os preceitos, quando é que existe uma justificação que permita lançar mão a este mecanismo coercivo do devedor. Relativamente às intimações, tanto na intimação para a prestação de informações ou consulta de documentos, como no âmbito da intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias, a imposição da sanção pecuniária compulsória parece ser obrigatória – artigo 108.º/2 e 110.º/5 CPTA. Esta obrigatoriedade está certamente associada à natureza urgente do processo de intimação e ainda à decisão de mérito (obviamente com carácter injuntivo e definitivo) nele tomada.

​Para além de ser aplicada nas intimações, a sanção pecuniária compulsória encontra-se também presente no seio da execução forçosa “quando a Administração não tenha cumprido espontaneamente a sentença condenatória a uma prestação de facto infungível, sem ter invocado dentro do prazo respectivo uma causa legítima de inexecução”[1],isto quando aparece como previsível o retorno do incumprimento.

Mas, será a sanção pecuniária compulsória susceptível de aplicação em todas as sentenças exequendas?

​Como analisámos infra, esta pode ser aplicada quando há incumprimento de deveres que o juiz imponha à Administração, logo, encontramo-la nos processos de intimação e condenação. Todavia, nas sentenças de anulação de actos administrativos, não é admitida a utilização desta figura, fundamentalmente porque não há uma verdadeira condenação. Mas, de acordo com o artigo 179.º/3 do CPTA, pode ser concebível a sanção pecuniária compulsória quando o juiz especifique os actos e operações que devam ter lugar para que a sentença anulatória seja integralmente executada. No entendimento do Professor Vieira de Andrade, esta especificação traduz-se numa condenação.
           É importante referir que para haver a aplicação da sanção pecuniária compulsória é necessário haver culpa, na medida em que existe incidência no património de pessoas singulares. Neste sentido, só pode ser sancionado quem não cumpriu por não ter efetuado a máxima diligência possível no caso concreto. [2]

​O critério utilizado para fixar a sanção é por unidade de tempo de atraso no cumprimento da obrigação, artigo 169º /2 CPTA. Assim por cada dia que passa sem que a sentença esteja cumprida, aumenta a quantia da sanção que o titular do órgão tem de suportar. No entanto, o juiz tem de respeitar os limites fixados no artigo 169º/2, que prevê que o montante diário pode oscilar entre os 5% a 10% do salario mínimo nacional. Ou seja, o juiz tem a liberdade de fixar o montante segundo critérios de razoabilidade, mas tem de respeitar as balizas pré-definidas pelo legislador.

​O critério de unidade de tempo é adequado às situações em que a Administração está obrigada a executar determinado acto, no entanto, é ineficaz quando a Administração é condenada a prestação de facto negativo, uma vez que no momento em que pratica o ato proibido, este consome-se de forma definitiva e irreversível. No momento em que a sanção produz os seus efeitos a obrigação já se tornou impossível de cumprir. Desta forma, uma sanção compulsória fixa seria mais eficaz, pois podia ser fixada em valores elevados de modo a desincentivar a Administração a violar a obrigação judicial; e porque é compatível com a prestação negativa, uma vez que a sua violação implica o pagamento dessa quantia fixa.

​Para que a sanção compulsória produza efeitos, é necessário que esta seja notificada pessoalmente aos seus destinatários e que o juiz estipule um prazo para a possibilidade de cumprimento da obrigação, segundo o artigo 169º/1 do CPTA.

​O regime estabelecido pela reforma do contencioso administrativo no artigo169.º do CPTA apresenta bastantes traços inspirados no preceito 829.º-A do Código Civil. Todavia, revela também alguns pontos de dissemelhança, comparemos os dois regimes.

​A sanção pecuniária compulsória e a multa penal. Apesar de terem ambas natureza pecuniária e implicarem para o sujeito passivo consequências ao nível patrimonial, distinguem-se pelas suas funções. A sanção pecuniária compulsória, tal como a designação indica, tem um fim compulsório, ou seja, visa compelir o infractor a cumprir tardiamente, através da inflicção de uma sanção continuada ou reiterada que cessa com o cumprimento. Por outro lado, a multa penal visa punir o delinquente pela prática que um acto ilícito que preenche um tipo de crime, constituindo então uma sanção criminal repressiva.

​A sanção pecuniária compulsória e os meios executivos Os meios executivos têm como pretensão a satisfação do interesse do credor em substituição do devedor, enquanto a sanção pecuniária compulsória visa exercer pressão sobre a vontade da Administração para impelir ao cumprimento da obrigação de forma espontânea.

​A sanção pecuniária compulsória e a pena. A sanção pecuniária compulsória distingue-se da pena na medida em que se destina a obrigar um comportamento futuro, constituindo um meio preventivo de um ilícito futuro. Contrariamente, a pena é um castigo que estabelece a reacção contra uma ilegalidade anteriormente cometida que surge enquanto consequência do crime, tendo uma natureza repressiva.

​A sanção pecuniária compulsória e a coima. A coima tem também natureza pecuniária e representa a sanção que se destina a advertir o cumprimento de deveres e obrigações que relevam apenas da preservação de uma ordenação social. Distingue-se da sanção pecuniária compulsória uma vez que esta é um meio preventivo de pressão sob o devedor para ele cumprir a sua obrigação.

​Concluindo a sanção pecuniária compulsória trata-se de uma inspiração feliz do legislador, e cujo efeito dissuasor permite que as sentenças administrativas sejam cumpridas rapidamente pelos seus destinatários e por todos aqueles que a ela sejam obrigados. Numa época em que se fala tanto na morosidade da Justiça, parece que este mecanismo é um excelente meio de a combater.

Delfina Pereira, nº 21004

Bibliografia:

• ANDRADE, José Carlos Vieira, A justiça Administrativa, 12ª edição,2012

• BATISTA, Luís Barroso, A sanção pecuniária compulsória no contencioso administrativo autárquico – instrumento ao serviço da tutela jurisdicional efectiva, 2011

• Diogo Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida, Grandes linhas da Reforma do contencioso administrativo, 2007

• SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª Edição, Almedina, 2009

• SOARES, Rui Figueiredo, Sanções pecuniárias compulsórias na Justiça Administrativa, 2011.

___________________________________________________________________

1) Citando Vieira de Andrade, em a Justiça Administrativa (lições), pág. 430 e 431.

2) Tal como refere o artigo 108.º/2 do CPTA, a sanção só se aplica em casos de “incumprimento sem justificação aceitável”.