Com a reforma do Contencioso Administrativo de 2004 foi
consagrado o regime da cumulação de pedidos que consta essencialmente dos
artigos 4.º e 47.º do Código de Processo
dos Tribunais Administrativos.
De acordo com o princípio da livre cumulação de
pedidos, não é necessário lançar mão de vários meios processuais quando está em
causa a mesma relação jurídica material, tutelando-se assim os interesses e
direitos legalmente protegidos do particular através de uma única acção tornando-se,
desta forma, o processo simplificado. É relevante sublinhar que os dois artigos
referidos encerram elencos apenas exemplificativos que têm por finalidade ilustrar
os casos de cumulação de pedidos que mais frequentemente poderão ter lugar.
A cumulação de pedidos tem lugar sempre haja uma
conexão entre os pedidos deduzidos. À luz do artigo 4.º, n.º 1 do CPTA, esta
conexão pode resultar de três situações:
1) A causa dos vários pedidos ser a mesma e única;
2) Os pedidos
estarem entre si numa relação de prejudicialidade e dependência;
3) A
procedência dos pedidos principais depender essencialmente da apreciação dos
mesmos factos ou da interpretação e aplicação das mesmas normas.
Esta cumulação pode ter lugar aquando da propositura
da acção ou já na pendência de um processo de impugnação consubstanciando assim
uma ampliação do objecto do processo à luz dos artigos 28.º, 61.º e 48.º do
CPTA. A cumulação é ainda admissível mesmo que determinados pedidos devam
seguir os trâmites da acção administrativa comum e outros os trâmites da acção
administrativa especial, estabelecendo-se nestes casos que a acção seguirá a
forma de acção administrativa especial (artigo 5.º, n.º 1 do CPTA). Esta solução
contrasta com o que sucede no processo civil ( Artigo 31.º, n.º 1 do Código de
Processo Civil). Nos casos em que a impugnação de um acto administrativo é da
competência de um tribunal superior, os artigos 21.º, n.º 1 do CPTA e 24.º,
n.º1, alínea e) do ETAF determinam que também a esse tribunal incumbirá
conhecer dos outros pedidos formulados.
Quanto à estrutura a cumulação pode ser simples (o
autor pretende que todos os pedidos por si formulados procedam e se produzam
todos os seus efeitos na ordem jurídica), alternativa (o autor formula dois ou
mais pedidos e pretende que ambos procedam mas apenas uma das prestações deve
ser cumprida) ou subsidiária (o autor formula um pedido subsidiário que deverá
ser apreciado apenas no caso do pedido principal ser improcedente). O instituto
da cumulação de pedidos exige certos requisitos específicos que devem ser
cumpridos com o propósito de tornar a cumulação de pedidos admissível. O
primeiro destes requisitos, a compatibilidade substantiva, decorre da aplicação
do artigo 555º, n.º 1 e da alínea c) do artigo 186.º, n.º 2 e exige que
os efeitos decorrentes dos pedidos formulados sejam substancialmente
compatíveis. Estes artigos são aplicáveis na medida em que o artigo 1º do CPTA determina
que o processo administrativo se rege supletivamente pelo disposto lei de
processso civil. O segundo requisito, a conexão objectiva, decorre do artigo
47.º, nº. 1 do CPTA uma vez que, à luz deste artigo, os pedidos principais
enunciados no n.º 2 do artigo 46.º “podem ser cumulados outros que com aqueles
apresentem uma relação material de conexão. Por último, surge o
requisito da compatibilidade processual que resulta do artigo 5.º, n.º 2 do CPTA segundo
o qual, o tribunal tem que ser materialmente competente para todos os pedidos
cumulados. A falta de competência material implica, segundo este artigo, a
absolvição da instância relativamente ao pedido para o qual o tribunal não seja
competente.
É também relevante, de acordo com o artigo 47.º, n.º 3, a possibilidade que
os particulares têm de, no âmbito do processo de impugnação de actos
administrativos, cumular um pedido com vista a impor a prática de actos
necessários à reconstituição da situação que existira se o acto anulado não tivesse
sido praticado e do cumprimento dos deveres que a Administração não tenha
cumprido. Assim, a formulação de pretensões que antes apenas poderiam ser
deduzidas no âmbito do processo de execução do julgado anulatório, pode ter
lugar no processo principal devido à possibilidade de cumulação de pedidos. No
caso de vir a considerar inválido o acto impugnado, o Tribunal deverá ditar a
actuação que deverá ser tida pela Administração por aplicação das regras
contidas no artigo 173.º.
Em todos os casos em que a anulação não seja suficiente para restabelecer a
situação do interessado no plano dos factos, a anulação pode ser cumulada com a
condenação à prática dos actos necessários para o efeito, “bem como ao
cumprimento dos deveres em que a Administração tenha ficado (re)constituída,
para com o particular, por efeito da anulação” [ FREITAS
DO AMARAL, Diogo; AROSO DE ALMEIDA, Mário, Grandes
linhas da reforma do contencioso administrativo, Almedina, 2007, p. 73.].
O princípio da livre cumulação de pedidos é visto
como um corolário do princípio da tutela jurisdicional efectiva (consagrado nos
artigos 268.º e 20.º, n.º 4 da Constituição da República Portuguesa) uma vez
que constitui um mecanismo de simplificação de acesso à justiça.
Segundo
o Professor Doutor Vasco Pereira da Silva, a possibilidade de cumulação de
pedidos tem como fundamento o reconhecimento da insuficiência dos simples
pedidos condenatórios na medida em que as sentenças devem compreender tanto o
efeito anulatório como repristinatório (com o objectivo de impor à Administração
a reconstituição da situação em que hipoteticamente o particular se encontraria
antes da prática do acto ilegal) e ainda um efeito conformativo que permitisse
o condicionamento da actuação da Administração, especialmente, condenando-a a não
refazer o acto anulado.
Consta, inclusivamente, do artigo 2.º, n.º 3 da
Proposta de Lei de revisão que será feita ao CPTA, ao ETAF e demais legislação
que incide no contencioso administrativo, a intenção de revisão do regime da
cumulação de pedidos, particularmente, nos casos em que pelo menos um dos
pedidos cumulados corresponda a forma da acção administrativa urgente.
Conclui-se deste modo que, apesar de poder implicar uma maior complexidade
da instrução, a possibilidade de cumulação de pedidos “permite ultrapassar as limitações
e consequências nefastas que poderiam apontar-se à rigidez dos meios
processuais, designadamente quanto à obtenção de uma decisão que confira aos
particulares uma tutela efectiva e em tempo útil” [VIEIRA
DE ANDRADE, José Carlos, A Justiça
administrativa (lições), Almedina, 2003, p. 172].
Bibliografia:
1. SILVA,
Vasco Pereira da. O contencioso
administrativo no divã da psicanálise. Coimbra: Almedina, 2009.
2. FREITAS
DO AMARAL, Diogo; AROSO DE ALMEIDA, Mário. Grandes
linhas da reforma do contencioso administrativo. Coimbra: Almedina, 2007.
3. AROSO
DE ALMEIDA, Mário. Manual de processo
administrativo. Coimbra: Almedina, 2013.
4. CAUPERS,
João. Introdução ao Direito
Administrativo. Lisboa: Âncora Editora, 2009.
5. VIEIRA
DE ANDRADE, José Carlos. A Justiça
administrativa (lições). Coimbra: Almedina, 2003.
6. SOUSA, Miguel Teixeira de. Cumulação de Pedidos e
Cumulação Aparente no Contencioso Administrativo, in Cadernos
de Justiça Administrativa nº 34
Marta Amaral
N.º 22069
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