Em tempos o princípio da separação de poderes era
invocado no sentido de justificar o facto de o juiz só poder anular actos
administrativos e não poder dar quaisquer ordens às entidades administrativas.
Mas condenar a administração à prática de actos administrativos devidos,
decorrentes da preterição de poderes legais vinculados, é completamente
diferente de o Tribunal se substituir à Administração na prática de actos ou
invadir o domínio da discricionariedade administrativa[1]. Na
opinião do Professor Vasco Pereira da Silva, as sentenças de condenação são a
forma mais adequada para reagir contra comportamentos administrativos que lesam
direitos dos particulares que resultem da negação de actos legalmente devidos e
em nada contrariam nenhum dos princípios da Justiça Administrativa[2].
O n.º 4 do artigo 268.º da CRP consagra, de forma
expressa, que a possibilidade de determinação de actos administrativos
legalmente devidos é um corolário do princípio da tutela jurisdicional efectiva
dos direitos dos particulares face à Administração.
A acção de condenação à prática de acto devido
consta da alínea b) do n.º 2 do artigo 46.º do CPTA de onde resulta o elenco de
processos que seguem a forma de acção administrativa especial. Segundo o
professor Vieira de Andrade, o “acto “devido” é (…) aquele que, na perspectiva
do autor, deveria ter sido emitido e não foi, quer tenha havido uma pura
omissão, quer tenha sido praticado um acto que não satisfaça a sua pretensão”[3].
O artigo 66.º, n.º 1 regula duas situações em que
será adequado recorrer à acção de condenação à prática de acto devido: quando a
Administração estava legalmente obrigada a actuar, segundo o artigo 9.º do
CPTA, e não o fez ou quando não praticou um acto favorável ao particular e o
deveria ter feito.
O artigo 66.º, n.º 2 do CPTA consagra um contencioso
de pretensões ao estabelecer que mesmo que a Administração tenha previamente
praticado um acto desfavorável para o particular o objecto do processo não é o
acto administrativo mas sim o direito subjectivo do particular a determinada
conduta da Administração. O acto administrativo será eliminado automaticamente
da ordem jurídica no seguimento do provimento do pedido do particular relativo
ao respeitante ao direito subjectivo lesado[4].
Deste modo, a condenação à prática do acto devido
resulta do direito subjectivo do particular lesado pela omissão ou actuação
ilegais da Administração. O objecto do processo é assim o direito subjectivo do
particular, designado pelo CPTA como “pretensão do interessado”. Como salienta
o professor Sérvulo Correia, o objecto da acção de condenação à prática de acto
devido tem sempre como objecto a pretensão do interessado, independentemente de
ter havido inércia ou acto de recusa[5].
O artigo 70.º do CPTA, ao definir a possibilidade
genérica de cumulação de pedidos, permite que todos os actos administrativos
desfavoráveis praticados na pendência da acção e que afectem os direitos dos
particulares necessitados de tutela e a relação jurídica trazida a juízo sejam
também incluídos no objecto do processo. O objectivo é fazer corresponder ao
objecto do processo das acções de condenação a concreta relação jurídica
material tal como se configura no momento em que a decisão irá ser proferida
não se pondo assim em causa o efeito útil da sentença. Segundo o n.º 2 deste
artigo as sentenças de condenação não podem apenas condenar a Administração na prática
de um acto administrativo, devendo também determinar concretamente qual o
âmbito e limite das vinculações legais, mesmo que estejam em causa escolhas que
são da responsabilidade da Administração. Quando se tratar de poder
discricionário, deveria falar-se em condenação
ao correcto exercício do poder discricionário e não em condenação à prática de acto devido[6].
O artigo 67.º do CPTA enumera os tipos de situações
em que pode ser requerida a condenação à prática de acto administrativo. Quanto
aos pressupostos processuais, o artigo 67.º, n.º 1, nas suas alíneas a), b) e
c), reconduz-se essencialmente a duas situações: a existência de uma omissão
administrativa ou a existência de um acto de conteúdo negativo, ou seja, a
recusa da prática de um acto favorável ou a recusa de apreciação do pedido por
parte da Administração. A alínea a) deste preceito estabelece uma situação em
que tenha havido um pedido do particular, apresentado ao órgão competente, sem
que o particular tenha obtido tempestivamente qualquer decisão. Para que esta
inércia ou omissão por parte da Administração seja relevante é necessária a
existência do dever de decidir. O artigo 9.º do CPA que contém o princípio da
decisão regula a questão do dever legal de decidir estabelecendo que existe um
dever legal de decidir quando o particular apresente à Administração quaisquer
assuntos da sua competência.
Ao se
consagrar a possibilidade de condenação à prática de acto legalmente devido,
não será mais necessário considerar tacitamente indeferidas tais pretensões de
forma a permitir a sua impugnação contenciosa (artigo 109.º, n.º 1 do CPA)
devendo-se considerar tácita e parcialmente revogado, desde a reforma de 2004,
o artigo 109.º, n.º 1 do CPTA. Segundo MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, um dos
responsáveis pela reforma, deve interpretar-se a última parte deste artigo
“como estabelecendo que a falta de decisão administrativa confere ao
interessado a possibilidade de lançar mão
do meio de tutela adequado que, hoje, é a acção de condenação à prática de
acto devido”[7].
O artigo 109.º do CPA tornou-se incompatível com os artigos 51.º, n.º 4, 46.º,
n.º 2, alínea b), 67.º, n. º 1, alínea a), 69.º e 71.º, n.º 1 do CPTA. Até
então, face ao silêncio da administração, a única forma de reacção contra a
inércia da administração seria era ficcionar a existência de um acto tácito uma
vez que o recurso de anulação, a única via judicial possível, era o recurso de
anulação que exigia como pressuposto a existência de um acto administrativo a
impugnar[8].
Questão pertinente que poderá ser colocada é a de saber se este pedido de
condenação ter lugar nos casos em que a lei determina que a omissão por parte
da administração equivale ao deferimento tácito da pretensão do particular à
luz do artigo 108.º do CPA. Quanto a esta questão, a doutrina não é unânime. Na
opinião de MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, “em situações de deferimento tácito, não há lugar
para a propositura de uma acção de condenação à prática de acto omitido, pelo
simples motivo de que esse acto já resultou da lei e a eventual emissão de um
novo acto com o mesmo conteúdo conduziria a uma absurda e inaceitável duplicação
de efeitos jurídicos, resultantes do facto de se introduzirem de novo na ordem jurídica
efeitos que nela já tinham sido introduzidos pelo acto tácito[9]”.
Já o Professor Vasco Pereira da Silva não considera o deferimento tácito um
acto administrativo e defende que a possibilidade de pedidos de condenação na
prática de acto devido não é de se afastar. O Professor conclui assim que “a omissão
de actuação, que constitui um pressuposto de admissibilidade do pedido de condenação
à prática de acto administrativo devido, respeitante ao comportamento da Administração,
tanto pode verificar-se em caso de indeferimento como de deferimento tácito”[10].
Relativamente à alínea b) do artigo 67.º é relevante
referir que sendo o pedido de condenação no acto devido julgado procedente, o
particular obterá não só a condenação da Administração na prática de acto
devido segundo o artigo 66.º, n.º 2 mas também a eliminação do acto de
indeferimento do ordenamento jurídico. O particular deixa de ter que intentar o
recurso de anulação, pedindo a declaração de anulação do acto.
Ao contrário do que sucede na alínea anterior, na
alínea c) do artigo 67.º não há, neste caso, uma pronúncia da Administração
sobre o mérito da pretensão do particular mas sim uma recusa liminar de
apreciação da pretensão do particular. Esta recusa pode ter por base razões de
ordem formal ou ainda considerações que digam respeito à formulação de juízos
valorativos quanto à oportunidade de decidir e “por isso, a recusa tanto poderá
ser contestada em juízo com fundamento na inexistência de facto dos motivos de
ordem formal ou na falta de fundamento normativo que permitisse a sua invocação
(…) como com base na existência de circunstâncias que, no caso concreto,
restrinjam ou eliminem a discricionariedade de acção que, em abstracto, a lei
confira à administração e de que ela se arroga para se recusar a agir”[11].
É possível, em espécie de conclusão, retirar daqui uma importante nota relativa
aos poderes do tribunal administrativo em sede de acção de condenação à prática
de acto devido: o tribunal irá analisar tanto a validade da recusa como, se
considerar a recusa inválida, o mérito da pretensão o que, nos termos do
recurso contencioso de anulação, não seria possível uma vez que o tribunal só poderia
analisar a validade da recusa.
O prazo para propositura da acção varia consoante se
esteja perante uma omissão ou perante um acto de conteúdo negativo. No primeiro
caso o prazo é de 1 ano de acordo com o n.º 1 do artigo 69.º e no segundo caso
o prazo é de 90 dias, três meses de acordo com o n.º 2 do mesmo artigo.
Trata-se, porém, de um prazo com efeitos meramente processuais na medida em que
o decurso do prazo não faz surgir qualquer efeito sanador da invalidade[12].
De acordo com o artigo
37.º, n.º 1 e n.º 2 da proposta de lei de revisão do CPTA, do ETAF e da
restante legislação referente ao contencioso administrativo é de grande
importância referir que tanto os processos que seguem actualmente a forma de
acção administrativa comum (artigo 46.º, nº 1 e 2) como os processos que seguem
a forma de acção administrativa especial (artigo 46.º, nº 1 e 2) vão passar a
seguir a mesma forma de processo: a acção administrativa. O objectivo é o fim
do regime dualista da acção administrativa especial e acção administrativa
comum, passando agora todos os processos não-urgentes do contencioso
administrativo a tramitarem sob uma única forma de acção.
Para além disso, o artigo 2.º nos seus números 44 a
48 desta lei a revisão do CPTA abrangerá também a acção de condenação à prática
de acto devido, em especial.
De tudo o que foi dito resulta que ligado à
crescente dependência dos particulares face à Administração surgem direitos que
permitem aos particulares exigir cada vez mais da Administração. Assim a
responsabilidade e o número de deveres da Administração tem vindo a aumentar.
Conclui-se, desta forma, que o recurso de anulação
não seria por si só suficiente para satisfazer os direitos dos particulares
havendo a necessidade de fornecer um resposta efectiva à concretização dos
direitos reconhecidos por lei aos particulares.
Bibliografia:
1. ANDRADE,
José Carlos Vieira de. Justiça
Administrativa (Lições). Coimbra: Almedina, 2007.
2. AROSO
DE ALMEIDA, Mário. Manual de processo
administrativo. Coimbra: Almedina, 2013.
3. BARBOSA,
Paula. A Acção
de Condenação no Acto Administrativo Legalmente Devido. Lisboa: A.A.F.D.L.,
2007.
4. CORREIA,
José Manuel Sérvulo. O incumprimento do
dever de decidir in Cadernos de
Justiça Administrativa, N.º 54.
5. PIRES,
Rita Calçada. O pedido de condenação à
prática de acto administrativo legalmente devido : desafiar a
modernização administrativa. Coimbra: Almedina, 2004.
6. SILVA,
Vasco Pereira da. O contencioso administrativo
no divã da psicanálise. Coimbra: Almedina, 2009.
Marta Amaral
N.º 22069
[1] Vasco Pereira da Silva, O contencioso administrativo no divã da
psicanálise, p. 377.
[2] Vasco Pereira da Silva, O contencioso…, p. 378.
[3] José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, p. 224 e 225.
[4] Vasco Pereira da Silva, O contencioso…, p. 385.
[5] José Manuel Sérvulo Correia, O incumprimento do dever de decidir,
p. 6.
[6] José Manuel Sérvulo Correia, O incumprimento…, p. 11.
[7] Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, p
323.
[8] Paula Barbosa, Acção de condenação no acto administrativo
legalmente devido, p.56.
[9] Mário Aroso de Almeida, Manual…, p. 325.
[10] Vasco Pereira da Silva, O contencioso … , p. 402.
[11] Mário Aroso de Almeida, Manual de … , p. 328.
[12]
Vasco Pereira da Silva, O contencioso…
p. 411.
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