Conceito:
Na
doutrina Portuguesa esta acto é definido como acto
da função jurisdicional, de natureza constitutiva e de per
si
exequível, sem necessidade de qualquer intermediação posterior,
administrativa ou judicial, para a produção dos efeitos
integralmente pré-estabelecidos por norma jurídica prévia e por si
determinados para Jorge Miranda, já Vieira de Andrade, identifica
estas sentenças como “sentenças auto exequíveis, isto é, que
produzem directamente os efeitos determinados, não carecendo de uma
execução, espontânea ou forçada, pela Administração”
É precisamente à
sentença que produz os efeitos
do acto administrativo devido que se revela interessante chamar
«sentenças substitutivas de actos administrativos».
Estão
reguladas no Código de Procedimento dos Tribunais Administrativos,
mais concretamente, nos seus artigos 3.º n.º3, 157.º n.º4, 165.º
n.º4, alínea c), 167.º n.º6 e, por fim, 179.º n.º5.
Uma sentença,
quando produzida sobre um acto administrativo, considera-se, para o
presente tema, somente as sentenças que decidam sobre matéria
substantiva.
Embora seja
possível reconduzir os vários tipos de sentenças administrativas
aos tipos legais gerais do Processo Civil, não devem ser esquecidas
as situações singulares de Contencioso Administrativo.
O
poder de substituição judicial da Administração surge
para assegurar o próprio princípio de tutela jurisdicional
efectiva, que exige que o tribunal, embora não assumindo a posição
constitucional e institucional da Administração, decida em vez da
própria Administração, substituindo-se a esta,
executando em seu lugar a decisão exequenda.
Destarte
da aproximação estrutural entre acto administrativo e
sentença jurisdicional, a sentença substitutiva é na
verdade uma “sentença”,
que apenas tem importância na função
jurisdicional, com todas as consequências que de tal natureza
derivam.
Em
rigor, do que se trata, quando falamos de sentenças substitutivas -
e é este, em última análise, o motivo das reservas ao regime do
CPTA -, é de elevar a vontade normativa do legislador, expressão de
um interesse público primário, pelo que a imediata pronúncia (em
sede declarativa) de uma sentença que produza os mesmos efeitos de
um acto administrativo estritamente vinculado resulta, em último
caso, na concretização daquelas vinculações adstringentes (e
desde que estritamente precisas e incondicionadas quanto ao
respectivo conteúdo e oportunidade) emanadas do processo político.
No
fundo, estão apenas em causa situações em que se conjugam o «dever
de decidir sobre a pretensão com o dever de decidir de acordo com a
pretensão».
Ora,
com efeito, podemos concluir que a sentença substitutiva deriva,
então, de um juízo jurisdicional de restauração da ordem
jurídica, sem qualquer produção de efeitos jurídicos ex
novo, isto é, sem que implique a
modificação, constituição ou extinção de efeitos que não
estejam juridicamente pré-determinados – ainda que tal situação
seja porventura excepcional -, razão pela qual se deverá
perspectivar o interessado em juízo como uma espécie de credor do
acto com um conteúdo preciso e devido, «crédito» esse que deverá,
sempre que possível, ser imediatamente satisfeito (na fase
declarativa do processo, através da adequada prestação (sentença)
jurisdicional (substitutiva). Tratar-se-á somente de um caso de
substituição integrativa, através da qual se confere a um órgão
jurisdicional a faculdade de suprir a omissão de actividade de um
órgão administrativo, sobre certa matéria (integralmente
determinada, quanto à oportunidade e conteúdo, em norma jurídica
prévia), possibilitando através da intervenção substitutiva a
integração da legalidade. Não parece tratar-se, aqui, de conferir
um «sentido positivador» ou inovador à função jurisdicional, mas
sim de reconhecer a seguinte realidade: «… se pensarmos que o
facto administrativo é criado pela norma jurídica ou que a
juridicidade do facto está na sua relação criadora com a norma
jurídica, …» poderíamos então compreender que a decisão
jurisdicional não se pode resumir a um juízo sobre o juízo
jurídico operado antes pela Administração. Se o facto
administrativo é posterior à norma e a sentença sucede àquela, a
decisão judicial pode adquirir natureza substitutiva.
Consagração expressa:
Nos
casos de consagração expressa, considere-se que a primeira
vez que tal figura aflora é no artigo 3.º n.º 3 do CPTA. Aqui se
dispõe que os tribunais administrativos asseguram ainda a execução
das suas sentenças, designadamente daquelas que proferem contra a
Administração, seja através da emissão de sentença que produza
os efeitos do acto administrativo devido, quando a prática e o
conteúdo deste acto sejam estritamente vinculados, seja
providenciando a concretização material do que foi determinado na
sentença.
Note-se que,
começa por resultar do artigo 157.º n.º 4, que qualquer
interessado pode recorrer ao processo de execução de sentenças
«para obter a emissão de sentença que produza os efeitos de alvará
ilegalmente recusado ou omitido».
Por outro lado,
conforme a previsão da alínea c) do n.º 4 do artigo 164.º, «na
petição, o exequente deve especificar os actos e operações em que
entende que a execução deve consistir, podendo requerer, para além
da indemnização moratória a que tenha direito, estando em causa a
prática de acto administrativo legalmente devido de conteúdo
vinculado, a emissão pelo próprio tribunal de sentença que produza
os efeitos do acto ilegalmente omitido».
De modo semelhante
se dispõe, no n.º 6 do artigo 167.º, em sede de providências de
execução, que «estando em causa a prática de acto administrativo
legalmente devido de conteúdo vinculado, o próprio tribunal emite
sentença que produza os efeitos do acto ilegalmente omitido».
Em concretização
do n.º 6 supra mencionado, prevê-se, no n.º 1 do artigo
179.º, reportado à decisão judicial do processo de execução de
sentenças, que, «quando julgue procedente a pretensão do autor, o
tribunal especifica, no respeito pelos espaços de valoração
próprios do exercício da função administrativa, o conteúdo dos
actos e operações a adoptar para dar execução à sentença e
identifica o órgão ou os órgãos administrativos responsáveis
pela sua adopção, fixando ainda, segundo critérios de
razoabilidade, o prazo em que os referidos actos e operações devem
ser praticados», prazo esse cujo termo, de harmonia com o disposto
no n.º 5 do mesmo artigo, estando em causa a prática de um acto
administrativo legalmente devido de conteúdo vinculado, (…) sem
que a Administração o tenha praticado, pode o interessado requerer
ao tribunal a emissão de sentença que produza os efeitos do acto
ilegalmente omitido.
Reitere-se o n.º
3 do artigo 109.º, de acordo com o qual se determina que quando a
célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à
Administração a adopção de uma conduta positiva ou negativa se
torne vital para assegurar o exercício, em tempo útil, de um
direito, liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente,
segundo as circunstâncias do caso, o decretamento provisório de uma
providência cautelar – artigo 131.º - e, nestes termos, se
interessado pretender a emissão de um acto administrativo
estritamente vinculado, designadamente de um acto administrativo já
praticado, o tribunal emite sentença que produza os efeitos do acto
devido.
Em suma, para efeitos do CPTA, a sentença substitutiva define-se
pela produção dos efeitos de um acto administrativo ilegalmente
omitido, enquanto denominador comum das normas
supra citadas. A eficácia das normas expressamente
consagradoras da competência jurisdicional para a emissão de
sentenças substitutivas é sempre limitada à produção de efeitos
que houvessem de ser produzidos por acto administrativo devido,
quando a prática e o conteúdo deste acto sejam estritamente
vinculados. Ora, com efeito, acto estritamente vinculado é aquele
cujos efeitos são totalmente pré-determinados ex ante ou
pela norma de conduta de Direito Administrativo, ou pela
Constituição, as quais não comportam qualquer tipo de incompletude
quer ao nível da definição dos pressupostos da decisão, quer das
competências com ela visadas.
No processo
executivo, mais especificamente na sua fase executiva, a inserção
de normas habilitantes para a emissão de sentenças de actos
administrativos responde a um propósito de prossecução do direito,
consagrado nos números 2 e 3 do artigo 205.º da CRP, a fazer
cumprir as sentenças dos tribunais administrativos, proferidas
contra o Estado, através dos tribunais, mediante o fornecimento
público de todos os meios jurídicos e materiais necessários e
adequados para lhes dar cumprimento.
Recorde-se que, a atribuição ao juiz administrativo de poderes de
pronúncia substitutiva de actos administrativos, a qual, supõe o
exercício, por parte do juiz, de um controlo completo da legalidade
e a competência do mesmo para reformar, em todos os pontos, de facto
e de Direito, a decisão administrativa em causa.
Servulo
correia, ensaia uma explicação sobre a concentração das
normas habilitantes da emissão de sentenças substitutivas na
regulação da tutela jurisdicional administrativa em via de execução
de sentenças. Para este ilustre autor, «a reserva de emissão de
sentença substitutiva a estes casos extremos constitui o claro fruto
de uma ponderação levada a cabo pelo legislador para efeito da
aplicação optimizada, isto é, na maior medida possível
relativamente a cada um deles quando em colisão, dos princípios
constitucionais da tutela jurisdicional administrativa efectiva e da
separação de poderes».
O autor refaz o
percurso metódico do legislador com recurso ao princípio da
proporcionalidade em sentido estrito, ou seja, quanto maior for o
grau de insatisfação, ou restrição de um princípio, maior tem de
ser a importância de satisfazer o outro. Ora, com efeito, declara-se
que a importância de satisfação de um dos princípios em colisão
justifica o sacrifício do outro e a consequente medição dos graus
da sua restrição e importância. No caso em apreço, qualifica a
solução legislativa como uma forma de restrição do princípio da
separação de poderes suave (pouco intensa), se comparada com outra
que tivesse por base uma substituição da actual acção de
condenação à prática do acto administrativo devido por uma acção
de constituição jurisdicional dos efeitos de direito
correspondentes a um acto administrativo ilegalmente omitido.
Este mesmo autor
aplica a mesma justificação, do ponto de vista da metódica da
legislação, à previsão de sentenças que, em sede de intimação
para protecção de direitos, liberdades e garantias, produzam os
efeitos de um acto administrativo devido estritamente vinculado –
artigo 109.º n.º3 CPTA, - tendo em conta que, se a célere emissão
de tal acto se revela indispensável para assegurar o exercício em
tempo útil do direito, liberdade ou garantia, então a restrição
ao princípio do respeito das competências administrativas, que não
é forte ou severa, visto tratar-se de constituição de efeitos de
direito normativamente determinados na integralidade, justifica-se em
face de o preço da não restrição ser a definitiva insatisfação
do direito, liberdade ou garantia.
consagração
implícita:
Tendo
em atenção que o problema da substituição jurisdicional de
actos administrativos fora dos competentes processos de anulação
deixa de fazer sentido à luz do CPTA, em que se procede a uma
estrita separação entre o contencioso do exercício administrativo
de poderes de autoridade, por um lado, e o contencioso das relações
paritárias entre o particular e a Administração, por outro.
Esta separação
de contenciosos é afirmada pela inserção do artigo 38.º do CPTA,
no capítulo que diz respeito à acção administrativa comum. No seu
n.º1, expõe-se que, quando a lei substantiva o admita, o Tribunal
pode conhecer, a título incidental, da ilegalidade de um acto
administrativo que já não possa ser impugnado; o n.º2, por seu
turno, dita que «…a acção administrativa comum não pode ser
utilizada para obter o efeito que resultaria da anulação do acto
impugnável». Ora, com esta mais rígida partição de formas de
processo, seria hoje impossível conceber o exemplo da reintegração
de funcionário por via da acção de reconhecimento, depois de já
ter passado o prazo de impugnação do acto ilegal de exoneração.
No entanto, parece adequado mencionar (pelo menos em teoria), como
exemplo de substituição judicial da prática de actos
administrativos com previsão implícita agora no CPTA, a
possibilidade do decretamento da suspensão de eficácia dos efeitos
negativos.
No próprio
domínio dos meios cautelares, novas hipóteses de substituição
jurisdicional provisória de actos administrativos emergem do CPTA,
tais como a providência cautelar de regulação provisória do
pagamento de quantias, em cujos moldes, «Quando o alegado
incumprimento do dever de a Administração realizar prestações
pecuniárias provoque uma situação de grave carência económica,
pode o interessado requerer ao tribunal, a título de regulação
provisória, e sem necessidade da prestação de garantia, a
intimação da entidade competente a prestar as quantias
indispensáveis a evitar a situação de carência». Ora, o pedido
de regulação provisória do pagamento de quantia pode bem vir em
apenso à propositura de acção administrativa especial, por
exemplo, intentada contra a recusa ilegal de uma pensão, assim se
configurando a força substitutiva do arbitramento
jurisdicional provisório face ao acto em crise.
É, ainda, de fazer referência às alíneas b) a d) do n.º2 do
artigo 112.º do CPTA, sob a epígrafe «providências cautelares»,
às quais é conferida, a par, força substitutiva.
Bibliografia:
Otero, Paulo (1995) O Poder de
Substituição em Direito Administrativo, Enquadramento
Dogmático-Constitucional, Vol. I, LEX, Lisbo
Almeida,
Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, Almedin
Correia,
Sérvulo, Direito do Contencioso Administrativo
Branco,
Ricardo, Estudo em homenagem ao Professor Sérvulo Correia, as
sentenças substitutivas de Actos AdministrativosMiranda, Jorge, (director) O Direito,
Artigos Doutrinais
Carlota Pestana
nr. 18049
Carlota Pestana
nr. 18049
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