1. Aspetos introdutórios
A reforma do contencioso
administrativo de 2004 trouxe significativas alterações, nomeadamente em
matéria de execução de sentenças. Nas palavras do Professor Vieira de Andrade
esta reforma levou à “instauração de um Processo Administrativo Executivo”[1].
Os processos executivos têm em vista
a obtenção, por via judicial da concretização material do que foi definido no
plano jurídico em sentença proferida pelo Tribunal, em processo declarativo
anterior, sem prejuízo da existência de outros títulos executivos.
Até à referida reforma, predominavam
as sentenças anulatórias, as sentenças condenatórias proferidas por Tribunais
Administrativos eram de número reduzido. A impossibilidade de proferir
sentenças de natureza condenatória justifica-se com um Princípio de Separação
de Poderes que “assentava na confusão entre julgar e administrar, assim como no
equívoco de considerar que condenar a Administração era a mesma coisa que
praticar atos em vez dela. Porque uma coisa é condenar a Administração à
prática de atos administrativos devidos, decorrentes da preterição de poderes
legais vinculados (…), o que corresponde à tarefa de julgar, outra coisa,
completamente diferente, é o tribunal praticar atos em vez da Administração, ou
invadir o domínio das escolhas remetidas por lei para a responsabilidade da
Administração no domínio da discricionariedade administrativa”[2], recorrendo às palavras do
Professor Vasco Pereira da Silva.
Até 1977, na falta de execução,
existia a favor da Administração uma presunção de impossibilidade, aspeto
posteriormente alterado mas que até à reforma de 2004 continuava a transparecer
um certo favorecimento da Administração, cabendo ao Tribunal provar a
inexistência de causa legítima de inexecução, antes de declarar a execução.
Para além do mais, os mecanismos de
sanção e de dissuasão em caso de inexecução ilícita eram ineficazes.
Com a reforma de 2004 este paradigma alterou-se significativamente. Houve em primeiro lugar uma evolução crescente do número de sentenças condenatórias.
Com a reforma de 2004 este paradigma alterou-se significativamente. Houve em primeiro lugar uma evolução crescente do número de sentenças condenatórias.
O artigo 205.º n.º2 e n.º3 da
Constituição da República Portuguesa (doravante CRP) ganhou maior concretização
legal no que toca à obrigatoriedade das sentenças. O ónus de invocação da
existência de causa legítima de inexecução cabe agora à Administração, que o
deve fazer num determinado prazo, entrando em mora caso não o faça.
Finalmente, veio prever a
possibilidade de emissão de sentenças substitutivas de atos administrativos
vinculados e ainda, a de serem aplicadas sanções pecuniárias compulsórias aos
titulares dos órgãos administrativos.
2. Considerações gerais acerca do regime
O
Código de Processo nos Tribunais Administrativos (adiante CPTA) só regula o
processo executivo que tenha como sujeito passivo “entidades públicas”,
seguindo o regime geral do Código de Processo Civil (doravante CPC) os casos em
que a legitimidade passiva pertença a um particular.
Deve-se entender que a referência a “entidades
públicas” no artigo 157.º n.º1 CPTA deve abranger, para além de pessoas
coletivas de direito público, também “entidades privadas investidas de
prerrogativas de poder público, no que respeite à execução de sentenças que
contra elas tenham sido proferidas segundo forma de ação administrativa
especial”[3].
Do artigo 157.º CPTA resulta, tal
como foi atrás referido, que os processos executivos podem ter fundamento em sentença
proferida por um Tribunal Administrativo ou noutros títulos executivos
qualificados pelo artigo 45.º do CPC enquanto tal.
Podem ainda os processos executivos
ter como base atos administrativos inimpugnáveis de que resultem direitos para
particulares, sem que a Administração execute os referidos atos.
Nestes
casos, e quando o conteúdo do ato jurídico a emitir seja vinculado, pode o
Tribunal substituir a entidade obrigada, com o proferimento de uma sentença que
produza os efeitos que o ato recusado ou omitido deveria produzir. É igualmente
possível a substituição numa situação de execução material.
Relativamente à já referida
concretização da obrigatoriedade das decisões consagradas no artigo 205.º n.º2
e n.º3 CRP, tem expressão imediata no artigo 158.º CPTA. O artigo 159.º CPTA
prevê, em casos de inexecução ilegítima, sanções de caráter civil, disciplinar
e criminal para os titulares de órgãos das entidades públicas faltosas. O
artigo 160.º n.º1 por sua vez, estatui que se o prazo para a execução se conta
desde o trânsito em julgado da decisão, suspendendo-se geralmente quando há
interposição de recurso jurisdicional, de acordo com o artigo 143.º n.º3 CPTA.
Quando o recurso jurisdicional tenha efeito meramente devolutivo, ou lhe seja atribuído
esse efeito, como nos casos de sentenças proferidas em processos cautelares e
de decisões de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias,
pode haver lugar a execução provisória de sentenças, casos em que a
obrigatoriedade da execução se faz valer desde a decisão que tenha atribuído
efeito meramente devolutivo ao recurso, artigo 160.º n.º2 CPTA.
Um aspeto ainda relevante, resulta
do artigo 158.º n.º2 CPTA que prevê a nulidade de todos os atos administrativos
contrários ao que foi definido por decisão dos tribunais administrativos.
Em todas as formas de processo
executivo se permite ao particular alegar a nulidade, por ofensa de caso
julgado, de ato superveniente praticado, devendo o juiz verificar se se
trata realmente de um ato de inexecução da sentença exequenda, podendo assim
ser integrado no próprio processo executivo. É o Princípio da plenitude do
processo de execução[4].
3. As formas de processo executivo e
os diferentes regimes
Estão
previstas no CPTA três formas de processos executivos que se distinguem através
do tipo de pretensão que o exequente tem. São estas formas: o processo de
execução para prestação de factos ou de coisas, o processo de execução para
pagamento de quantia certa e o processo de execução de sentenças de anulação de
atos administrativos.
O
Professor Aroso de Almeida entende que não pode haver cumulação entre execuções
de tipos diferentes, entendendo que o artigo 4.º CPTA não tem em vista
processos executivos[5].
Quanto ao prazo para o exercício da
ação executiva, passou, com a última reforma, de 3 anos para 6 meses, e
decorrido este período extingue-se a possibilidade de exercício segundo o
Professor Mário Aroso de Almeida.
Em sentido divergente, o Professor
Vieira de Andrade entende que pese embora os artigos 164.º n.º2 e 170.º n.º2
prevejam um prazo de seis meses, há que ter em conta que a atuação administrativa
é morosa, o que pode induzir os particulares em erro. Como tal, para além de
chamar a atenção para o facto de os juízes deverem, em defesa do Princípio da
Tutela Jurisdicional Efetiva, evitar ser demasiado formalistas nos primeiros
tempos, o Professor defende ainda que deve haver uma aplicação analógica do
artigo 58.º n.º4 CPTA, dando relevância ao erro desculpável, ao erro induzido
por atuação da Administração e à causa de justo impedimento[6].
Pese embora entenda que pode
suscitar alguns problemas no âmbito da segurança jurídica, nomeadamente quando
existam contra-interessados envolvidos, penso que é de seguir esta última
posição. Efetivamente a aplicação analógica do artigo 58.º n.º4 CPTA é a
solução que assegura melhor o Princípio da Tutela Jurisdicional Efetiva e a
Justiça, enquanto fim do Direito.
a) Execução para prestações de factos
ou de coisas
Este
processo executivo abrange tanto prestações de facto positivo como prestações
de facto negativo, sendo que se podem consubstanciar em operações materiais, ou
na prática de atos jurídicos[7].
Nos termos do artigo 167.º n.º5
CPTA, pode o Tribunal substituir a entidade obrigada na entrega ou determinação
da prestação, assim como n.º6 do mesmo artigo o permite quanto aos processos
que se reportem a emissão de atos administrativos totalmente vinculados, não se
podendo assim falar em qualquer violação do Princípio de Separação dos Poderes.
Segundo o Professor Aroso de Almeida, será totalmente vinculado também aquele
ato, que embora seja discricionário à luz da lei, tenha sido alvo de sentença
de condenação que tenha concretizado os seus elementos, apagando a margem de discricionariedade.
O artigo 168.º CPTA visa conseguir a
execução de prestações de facto infungíveis, ou seja, que não admitem a
execução por via substitutiva, recorrendo-se de sanções pecuniárias
compulsórias aplicáveis aos titulares de órgãos administrativos que sejam
responsáveis pelo incumprimento. O Professor Aroso de Almeida fala, neste
contexto, de “execução indireta”[8], na medida em que continua
a ser necessária a colaboração da Administração.
O CPTA prevê, no artigo 168.º, a
possibilidade de se concluir no processo executivo para prestação de factos ou
de coisas, pela impossibilidade da execução, ou que esta se demonstre
gravemente prejudicial para o interesse público, e consequentemente que se fixe
indemnização destinada a compensar o exequente, nos termos do artigo 163.º
CPTA.
A indemnização é fixada por acordo
das partes, de acordo com o artigo 166.º n.º 1 CPTA, ou em falta deste, pelo
Tribunal, como manda o n.º2.
Segundo
o artigo 163.º n.º3 parte final CPTA, a causa legítima de inexecução deve
resultar e factos ou circunstâncias supervenientes ao processo declarativo, ou
então mesmo não sendo supervenientes, factos ou circunstâncias que não tenha
sido possível à Administração alegar naquele momento.
O
Professor Vieira de Andrade entende, no entanto que não se deve exigir a superveniência
do facto nos casos de impossibilidade absoluta ou de grave prejuízo para o
interesse público. Entende que devem os factos alegados como causa legítima de
inexecução ser sempre relevantes, independentemente da sua superveniência ou
alegação[9].
Parece-me
de facto que é correta a posição do Professor Vieira de Andrade. O interesse
público deverá estar, em regra, acima dos interesses particulares, devendo as
ditas causas de inexecução ser aceites a todo o tempo, mas não sem uma
ponderação dos interesses em causa. Contudo, penso que deverá haver, nos casos
de não cumprimento do ónus de alegação em momento anterior quando possível,
lugar a responsabilização dos titulares dos órgãos administrativos.
A
alegação de existência de causa legítima de inexecução deve ser feita em
momento anterior à instauração do processo executivo, ou deduzida em oposição
realizada no âmbito do referido processo, como estabelecem os artigos 163.º
n.º3 e 165.º CPTA respetivamente.
O
artigo 164.º n.º6 CPTA permite que o particular aceite desde logo a existência
de uma causa legítima de inexecução, e passe imediatamente a deduzir pedido de
fixação de indemnização nos termos do artigo 166.º CPTA.
As
entidades públicas devem executar as prestações de facto ou as entregas a que
estão obrigadas num prazo de três meses, caso outro prazo não conste do título
executivo, assim dispõe o artigo 162.º n.º1 CPTA, prazo este que é
procedimental, contando-se nos termos do artigo 72.º n.º1 do Código de Processo
Administrativo (CPA daqui para a frente), sendo que apenas ultrapassado este
prazo pode o particular instaurar processo executivo, como estabelece o artigo
164.º CPTA.
O
artigo 160.º CPTA identifica como momento do início da contagem do prazo, o do
trânsito em julgado, no caso das sentenças.
A
legitimidade passiva segue a regra geral do artigo 10.º CPTA.
Caso
o título executivo seja uma sentença, será competente o tribunal que tenha
proferido a sentença exequenda em primeiro grau de jurisdição, sendo aplicável
subsidariamente o CPC nos restantes casos[10].
À
petição de execução pode ser realizada oposição, e nesse caso nasce um
incidente declarativo no âmbito do processo executivo. O exequente é então
notificado para replicar nos termos do artigo 165.º n.º2 CPTA. Caso o
particular aceite a oposição, o processo termina ou altera-se para processo de
indemnização por causa legítima de inexecução como estabelece o 165.º n.º3 CPTA.
Caso a defesa deduzida pela entidade obrigada seja julgada improcedente, há
lugar a execução.
b) Processo de execução
para pagamento de quantia certa
Este
processo tem logo a particularidade de não permitir que sejam alegadas causas
legítimas de inexecução. O artigo 171.º n.º2 CPTA faz valer uma presunção de
que o cumprimento destas obrigações pelas entidades públicas é sempre possível,
e que nunca representa grave prejuízo para o interesse público.
Continua
no entanto, a ser possível à Administração deduzir oposição nos termos do
artigo 171.º n.º1 CPTA, tendo esta de se fundar em factos supervenientes que
modifiquem, ou extingam a obrigação em causa.
O
artigo 172.º CPTA prevê como primeiro modo de execução destas obrigações, que Tribunal
decrete a compensação do crédito do exequente, caso este tenha dividas para com
a entidade pública em causa, assim dispondo o artigo 170.º n.º2 a) CPTA.
Uma
segunda via é o Tribunal pedir ao Conselho Superior dos Tribunais
Administrativos e Fiscais para que substitua a entidade pública faltosa,
emitindo este uma ordem de pagamento, nos termos dos artigos 170.º n.º2 b) e
172.º n.º3 CPTA.
Só
subsidariamente pode recorrer, por via do artigo 172.º n.º8 CPTA, ao regime da
execução para pagamento de quantia certa do CPC.
Decorre
do artigo 170.º n.º1 CPTA, que o prazo para execução espontânea é de 30 dias,
caso não conste prazo diferente do título executivo. Prazo este que também
segue a regra de contagem do artigo 72.º n.º1 CPA.
O
prazo conta-se desde o trânsito em julgado no caso das sentenças, como é
possível retirar do artigo 160.º, pressupondo o processo executivo o incumprimento
da execução espontânea.
Também
aqui a legitimidade passiva obedece à regra do artigo 10.º CPTA.
c) Processo de execução de sentenças
de anulação de atos administrativos
Refere
o Professor Aroso de Almeida que este regime se aplica, não só às sentenças de
anulação, mas também às sentenças declarativas de nulidade ou inexistência de
atos administrativos.
Resulta do artigo 173.º n.º1 CPTA
que a Administração pode, no caso de procedência de um processo impugnatório de
um ato administrativo, ficar adstrita a reconstituir a situação que existiria
se o ato ilegal não tivesse sido praticado; a cumprir deveres que não cumpriu
durante a vigência do ato anulado, por dispensa dele; e finalmente pode ter de
substituir o ato ilegal.
Estabelece o artigo 174.º CPTA que o
dever de execução pode recair tanto sobre o órgão que praticar o ato ilegal,
como sobre outros órgãos.
O prazo para cumprimento do dever de
execução é de três meses, como dispõe o artigo 175.º n.º1 CPTA, podendo
alegar-se em todo o caso a existência de causa legítima de inexecução, não
havendo aqui exigências quanto à superveniência dos factos, artigo 175.º n.º2
CPTA.
Pressupõe-se, para aplicação deste
regime, que foi proferida uma pura anulação. Caso tenha sido também uma
sentença condenatória, teremos um verdadeiro título executivo que permitirá
recorrer a uma das outras duas formas de processo executivo.
Caso seja sentença de mera anulação,
há uma “necessária fase declarativa”[11] que visa identificar, definir
o conteúdo dos deveres a que a Administração fica obrigada.
Eventualmente, se a Administração
não cumprir no prazo de execução espontânea, há lugar a uma fase executiva.
A
primeira fase consiste então na imposição, pelo Tribunal, à Administração do
cumprimento dos referidos deveres, devendo ainda fixar o prazo para esse
cumprimento, nos termos do artigo 179.º n.º1 CPTA.
O processo de execução de sentença
de anulação de atos administrativos segue o mesmo regime que o de prestação de
factos e entrega de coisas, quando a sua concretização coincida com essa
prestação ou entrega. O artigo 178.º CPTA faz referência à fixação da
indemnização por inexecução legítima, a este respeito.
Caso não haja então cumprimento
espontâneo pela Administração, pode o interessado passar à “eventual fase
executiva”[12], podendo resultar num
processo executivo de pagamento de quantia certa, como prevê o artigo 170.º
n.º4 CPTA, ou como já referido, em processo executivo de prestação de facto ou
entrega de coisa.
A legitimidade ativa pertence,
segundo o artigo 161.º n.º6 CPTA a quem venceu o processo impugnatório.
A legitimidade passiva segue o
regime do artigo 10.º n.º8 CPTA, sem prejuízo do disposto no artigo 177.º n.º1
CPTA que prevê a necessidade de notificar eventuais contra-interessados para
que possam contestar.
Segundo o artigo 175.º CPTA, o prazo
para a execução espontânea é de três meses nos casos de sentenças de anulação.
O n.º3 do mesmo artigo ressalva os
casos em que a execução consista no pagamento de quantia certa, sendo o prazo
nesses casos de 30 dias. Ambos os prazos seguem o regime do artigo 72.º n.º1
CPA e começam a contar com o trânsito em julgado da sentença, via artigo 160.º
CPTA.
O exequente só pode, nos termos do
artigo 176.º n.º1 CPTA, recorrer ao processo executivo findo o prazo de execução
espontânea.
Na petição do processo executivo, o
particular deve concretizar aquilo em que deve consistir a execução.
Mais uma vez, o processo deve ser
remetido para o Tribunal que tenha proferido a sentença declarativa em primeiro
grau de jurisdição, artigo 176.º n.º1 CPTA.
Finalmente o artigo 177.º CPTA trata
do seguimento do processo, muito semelhante ao dos dois anteriores e por isso
dispensando nova exposição.
[1] Vieira
de Andrade, A Justiça
Administrativa, 13ª Edição, Almedina, Coimbra, 2014, p. 357
[2] Vasco
Pereira da Silva, O Contencioso
Administrativo no divã da Psicanálise – Ensaio sobre as ações no novo processo
administrativo, 2ª Edição, Almedina, Coimbra, 2009, p. 347
[3]
Vieira
de Andrade, A Justiça Administrativa, 13ª Edição, Almedina, Coimbra,
2014, p. 364
[4]
Mário
Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, Almedina, Coimbra, 2013, p. 500
para maiores desenvolvimentos.
[5]
Mário
Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, Almedina, Coimbra, 2013, pp.
502-503
[6]
Vieira
de Andrade, A Justiça Administrativa, 13ª Edição, Almedina, Coimbra,
2014, p. 372
[7]
Mário
Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, Almedina, Coimbra, 2013, p 505
[8]
Mário
Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, Almedina, Coimbra, 2013, p 510
[9]
Vieira
de Andrade, A Justiça Administrativa, 13ª Edição, Almedina, Coimbra,
2014, p. 367
[10]
Mário
Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, Almedina, Coimbra, 2013, p 514
para maiores desenvolvimentos.
[11]
Mário
Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, Almedina, Coimbra, 2013, p 524
[12]
Mário
Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, Almedina, Coimbra, 2013, p 524
Bibliografia
- Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, Almedina, Coimbra, 2013
- Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no divã da Psicanálise – Ensaio sobre as ações no novo processo administrativo, 2ª Edição, Almedina, Coimbra, 2009
- Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, 13ª Edição, Almedina, Coimbra, 2014
Nome: Diogo Filipe Sousa Ribeiro N.º: 19582
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